VII SA/Wa 3065/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Izabela Ostrowska Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki asesor WSA Szczepan Borowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 marca 2025 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 1 października 2024 r. znak: DOR.7111.55.2024.ACK w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z 1 października 2024 r., znak DOR.7111.55.2024.ACK Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także jako organ lub GINB) utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Małopolskiego (dalej także jako organ pierwszej instancji lub Wojewoda) z 18 czerwca 2024 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Wojewody z 18 kwietnia 2023 r. uchylającej w całości decyzję Prezydenta Miasta K. z 11 lutego 2022 r., zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej P. sp. z o.o. sp. k. (dalej także jako uczestnik postępowania) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Wojewoda Małopolski wspomnianą decyzją z dnia 18 kwietnia 2023 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta K. z 11 lutego 2022 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na "budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalem usługowym i dwukondygnacyjnym garażem podziemnym, z zewnętrzną infrastrukturą techniczną tj. energii elektrycznej, kanalizacji kablowej, wodno-kanalizacyjnej, centralnego ogrzewania, kanalizacji opadowej (w oparciu o zbiorniki retencyjne) wraz z zagospodarowaniem terenu, murkami oporowymi oraz wewnętrznym układem drogowym, z rozbiórką instalacji zewnętrznych elektrycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, sanitarnych i opadowych oraz rozbiórką fragmentu przyłącza centralnego ogrzewania, na działce o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] [...] , przy ul. [...] w K. " i orzekł o zatwierdzeniu projektu zagospodarowanie terenu oraz projektu architektonicznobudowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W piśmie z dnia 2 listopada 2023 r. M. W. (dalej także jako skarżący) wniósł o wznowienie postępowania zakończonego wymienioną decyzją Wojewody Małopolskiego. Jako przesłankę wznowieniową wskazał na art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej jako: k.p.a.). Skarżący wskazał, że bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody z 18 kwietnia 2023 r. a o jej wydaniu dowiedział się na skutek odpowiedzi udzielonej przez Wojewodę na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Swój interes prawny skarżący wywiódł z tytułu przysługującego mu prawa współwłasności lokalu mieszkalnego nr 84 w budynku mieszkalnym położonym w K. przy ul. [...] [...] oraz udziału w nieruchomości wspólnej, która położona jest na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...] w K. , graniczących z działką inwestycyjną. W piśmie z 17 kwietnia 2024 r. skarżący wniósł o pilne rozpoznanie jego wniosku o wznowienie postępowania, a także o wstrzymanie wykonania decyzji z 18 kwietnia 2023 r. o pozwoleniu na budowę. Postanowieniem z 24 kwietnia 2024 r. Wojewoda Małopolski wznowił postępowanie w wymienionej sprawie. Następnie postanowieniem z 18 czerwca 2024 r.. Wojewoda, działając na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. odmówił wstrzymania wykonania swojej decyzji z 18 kwietnia 2023 r. Od tego postanowienia skarżący złożył zażalenie. Wspomnianym na wstępie postanowieniem GINB utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że w myśl art. 152 § 1 k.p.a. organ może wstrzymać wykonanie decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania, gdy istnieje prawdopodobieństwo jej uchylenia, a zatem stanu, gdy na podstawie akt sprawy organ wstępnie jest przekonany o konieczności uchylenia decyzji. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. właściwy organ winien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją. Organ stwierdził, że podmiotem uprawnionym do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji, gdy postępowanie dotyczy części nieruchomości wspólnej, jest wspólnota mieszkaniowa, reprezentowana przez zarząd. Tylko w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może wystąpić jako strona postępowania, w której może także występować wspólnota mieszkaniowa, jeżeli wykaże on swój indywidualny, własny interes. Warunkiem uznania podmiotu, uprawnionego do nieruchomości wspólnej z tytułu posiadania prawa odrębnej własności danego lokalu, za stronę postępowania jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na ten konkretny lokal oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z niego. Organ stwierdził, że skarżący, pomimo wezwania, nie wykazał aby sporna inwestycja oddziaływała na będący jego współwłasnością lokal mieszkalny. Obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie: Dz.U. z 2025 r., poz. 148, dalej jako: ustawa Prawo budowlane), nie obejmuje swym zakresem lokalu mieszkalnego będącego współwłasnością skarżącego. Z tych względów, zdaniem GINB nie istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, w myśl art. 152 § 1 k.p.a., a zatem nie jest uzasadnione wstrzymanie wykonania tej decyzji. Od tego postanowienia skarżący złożył skargę wnosząc o jego uchylenie, a także o uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jego treść tj.: 1. art. 152 § 1 k.p.a. poprzez błędne stwierdzenie, iż nie zostały spełnione przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji Wojewody, pomimo, iż okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku wznowienia postępowania, 2. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne stwierdzenie, iż nie zachodzi powołana przez skarżącego przesłanka wznowienia postępowania, bowiem skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał m.in., że posiadał legitymację do występowania w charakterze strony w postępowaniu zakończonym wydaniem o pozwoleniu na budowę na rzecz uczestnika postępowania. W ocenie skarżącego realizacja inwestycji będzie wiązała się dla niego ze szczególnymi uciążliwościami. W szczególności realizacja planowanej Inwestycji spowoduje ograniczenie nasłonecznienia lokalu, w którym skarżący zamieszkuje, a to z kolei znacząco obniży jego dotychczasowy komfort życia. Ponadto realizacja dalszej zabudowy w ramach inwestycji będzie skutkowała zwiększeniem natężenia hałasu i ruchu w okolicy lokalu skarżącego. Wpłynie ona także znacząco na spotęgowanie zagrożeń wynikających ze zwiększeniem intensywności komunikacyjnej. Zdaniem skarżącego realizacja inwestycji znacząco ograniczy liczbę dostępnych miejsc postojowych, która i tak na terenach Z. jest ograniczona oraz niewystarczająca dla spełnienia potrzeb mieszkańców. GINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji lub postanowienia z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania. Należy nadto wskazać, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem wymienionych kryteriów należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postanowienie GINB utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Małopolskiego o odmowie wstrzymania wykonania decyzji tego organu o udzieleniu uczestnikowi postępowania zezwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, po wznowieniu postępowania na wniosek skarżącego. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia, jak również postanowienia organu pierwszej instancji stanowił art. 152 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Oznacza to, że jedyną okolicznością upoważniającą organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania do wstrzymania wykonania decyzji jest prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, której dotyczy wznowione postępowanie. Organ nie musi bowiem prowadzić wznowionego postępowania aż do jego zakończenia, ale już w trakcie tego postępowania może, a z mocy art. 152 § 1 k.p.a. jest zobowiązany do oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 lutego 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1587/22). W orzecznictwie wskazuje się, że o prawdopodobieństwie uchylenia decyzji w rozumieniu art. 152 § 1 k.p.a. można mówić dopiero wówczas, gdy bez konieczności przeprowadzania szczegółowej analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz dowodów i argumentów przedstawionych przez stronę postępowania jak również bez konieczności dokonywania szczegółowej analizy przepisów prawa, mających zastosowanie w sprawie, możliwe jest stwierdzenie, że decyzja zostanie uchylona. Konieczne jest jedynie uzyskanie przez organ przekonania, że prawdopodobnie dojdzie do wydania decyzji uchylającej decyzję, której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania (por. m.in. wyroki NSA: z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1430/21 i przywołane w nim orzeczenia oraz z 15 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1588/17). Samo wznowienie postępowania administracyjnego nie oznacza, że w wyniku wznowienia decyzja zostanie uchylona. Na stronie żądającej tymczasowej ochrony ciąży obowiązek wskazania, jakie są powody świadczące o istniejącym prawdopodobieństwie uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu (por. wyrok NSA z 2 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 278/19). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał okoliczności, które mogłyby przekonać organy, że istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Wojewody we wznowionym postępowaniu. Takie okoliczności nie wynikają również z akt sprawy. Przypomnieć należy, że wskazaną przez skarżącego postawą prawną wznowienia postępowania stanowił art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przedmiotem postępowania, w którym została wydana decyzja objęta wnioskiem o wznowienie postępowania była decyzja o pozwoleniu na budowę. W świetle art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 20 tej ustawy obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Skarżący swój status strony postępowania wywodził z prawa współwłasności lokalu mieszkalnego znajdującego się w sąsiedztwie inwestycji oraz udziału w nieruchomości wspólnej. Jak słusznie przyjął organ, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się zgodnie, że w budynkach, w których własność wyodrębnionych lokali posiadają określone podmioty, funkcjonuje Wspólnota Mieszkaniowa, a uprawnionym do reprezentacji Wspólnoty Mieszkaniowej jest jej zarząd, co wynika wprost z art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali. Stroną postępowania, w sprawie pozwolenia na budowę, w świetle powołanego art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, co do zasady, jest wspólnota mieszkaniowa, a nie jej poszczególni członkowie. Prawa do samodzielnego udziału w postępowaniu członek wspólnoty nie może wywodzić tylko z faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej, skoro pozostaje ona w wyłącznym zarządzie wspólnoty, tj. ogółu właścicieli lokali. Tylko w wyjątkowych przypadkach członek wspólnoty mieszkaniowej może być stroną postępowania obok wspólnoty. Chodzi o sytuacje, w których wykaże on aktualny, indywidualny, własny interes prawny (por. m.in. wyroki NSA z: 13 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 215/22, 12 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2483/12). Z uwagi na występowanie w praktyce przypadków oddziaływania inwestycji na działce sąsiedniej w sposób zindywidualizowany na konkretny lokal, na przykład z uwagi na lokalizację jego okien podlegających przesłonięciu czy ograniczeniu nasłonecznienia, dopuszczono możliwość działania bezpośrednio właściciela lokalu w celu ochrony jego zindywidualizowanego prawa (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2242/21,wyrok NSA z 18 września 2009 r., II OSK 1417/08, wyrok NSA z 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 233/08). Nie jest natomiast dopuszczalne wywodzenie uprawnienia do bycia stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dla nieruchomości sąsiedniej z faktu oddziaływania projektowanej inwestycji na sam budynek. Takie rozumowanie nie może znaleźć akceptacji, gdyż prowadziłoby do uznania, że właściciele wyodrębnionych lokali mogą równolegle reprezentować sprawy wspólnoty mieszkaniowej na zewnątrz, konkurencyjnie do wspólnoty. Stąd też argumenty skarżącego dotyczące zwiększenia się hałasu w związku z realizacją inwestycji, pogorszenia się warunków komunikacyjnych (zwiększenie ruchu drogowego), zmniejszenia liczby miejsc parkingowych itp. odnoszą się do budynku, w którym skarżący posiada lokal, a nie bezpośrednio do jego lokalu i jako takie zasadnie nie zostały uznane przez organy, jako argumenty powodujące prawdopodobieństwo uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu. Zasadnie organy uznały ponadto, że również kwestia zacienienia lokalu skarżącego nie może stanowić o jego indywidualnym interesie prawnym, który mógłby świadczyć o przyznaniu mu statusu strony postępowania. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji właściwie zwrócił uwagę, że mieszkanie wnioskodawcy nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] , nie znajduje się w obszarze oddziaływania ze względu na zacienianie i nasłonecznienie. Jak bowiem wynika z projektu budowlanego, nieponadnormatywne ograniczenie światła słonecznego i zacienianie będzie miało miejsce w stosunku do okien mieszkań oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] usytuowanych w elewacji południowej i zachodniej ww. budynku w dniach równonocy wiosennej i jesiennej. Ze względu na usytuowanie projektowanego budynku od strony południowej budynku nr [...], elewacja wschodnia i północna nie będzie zacieniana i przesłaniana. Ostatnie mieszkanie nr [...] znajduje się na trzecim piętrze, natomiast mieszkanie skarżącego znajduje się powyżej tej kondygnacji (znajduje się ono na 6 piętrze). Projektowany budynek ma mieć wysokość 18,5 m, natomiast budynek nr [...] do 5 piętra posiada wysokość 18,17 m, a do takiej wysokości na ww. mieszkania będzie padał cień, natomiast wysokość całego budynku wynosi 21,60 m (tj. do 6 pietra). Z tych też względów organy prawidłowo uznały, że również ta okoliczność nie spowodowała, aby organ mógł przyjąć, że na tej podstawie decyzja Wojewody z 18 kwietnia 2023 r. prawdopodobnie zostanie uchylona. Tym samym, zdaniem Sądu organy nie naruszyły art. 152 § 1 k.p.a. i prawidłowo uznały, że w rozpatrywanej sprawie nie występują okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę wydanego na rzecz uczestnika postępowania. O prawdopodobieństwie uchylenia decyzji w rozumieniu art. 152 § 1 k.p.a. można mówić dopiero wówczas, gdy bez konieczności przeprowadzania szczegółowej analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz dowodów i argumentów przedstawionych przez stronę postępowania, jak również bez konieczności dokonywania szczegółowej analizy przepisów prawa, mających zastosowanie w sprawie, możliwe jest stwierdzenie, że decyzja zostanie uchylona (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 221/23). Taka sytuacja z powołanych wyżej powodów nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Jednocześnie zaznaczyć należy, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. nie może być wykorzystywana jako narzędzie "wyprzedzającego", w ramach postępowania wpadkowego, merytorycznego badania sprawy wznowieniowej. Strona żądająca wstrzymania wykonania decyzji objętej wznowieniem postępowania nie może oczekiwać, że w ramach badania "prawdopodobieństwa uchylenia" decyzji na potrzeby wydania postanowienia wstrzymującego właściwy organ będzie prowadził postępowanie wyjaśniające w takim samym zakresie i tak samo pogłębione, jak postępowanie wznowieniowe główne (por. wyrok NSA z 20 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2229/20). Stąd też zarzut naruszenia przez organy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne stwierdzenie, że nie zachodzi powołana przez skarżącego przesłanka wznowienia postępowania, bowiem skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, należy w niniejszej sprawie uznać za przedwczesny. Podkreślenia wymaga, że organ w postanowieniu wydanym na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. nie przesądza czy w sprawie nie występują okoliczności uzasadniające uchylenie ostatecznej decyzji, a jedynie, czy już na etapie wstępnego badania, przed przeprowadzeniem właściwego postępowania, okoliczności te są na tyle oczywiste, że istnieje prawdopodobieństwo (a nie pewność), że postępowanie zakończone zakwestionowaną decyzją było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a. Sąd wskazuje, że do postępowania prowadzonego na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. nie stosuje się wymogów dotyczących postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ ma obowiązek odnieść się do zarzutów strony, co w ocenie Sądu w niniejszej sprawie prawidłowo uczynił, nie znajdując podstaw do wstrzymania wykonania decyzji. Nie jest natomiast obowiązany, w ramach tego postępowania wpadkowego, do wszechstronnej oceny i zbadania zasadności przesłanki wznowieniowej powołanej przez stronę we wniosku. Ta kwestia rozstrzygana jest bowiem w decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.