VII SA/Wa 3079/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasza Janeczko po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2019 r. sprawy ze sprzeciwu U. J. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w zakresie nakazu wykonania określonych czynności dotyczących budowy budynku mieszkalnego oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (alej: "organ", "[...]WINB" lub "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej "Prawo Budowlane"), po ponownym rozpatrzeniu odwołania K. i A. S. od decyzji [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ I instancji", "PINB" lub "organ powiatowy") Nr [...] z dnia [...] maja 2002 r., nakazującej K. i A. S. wykonanie w wyznaczonym terminie określonych czynności dotyczących budowy budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] przy zbiegu ul. S. i ul. L. we wsi J., gm. L. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu [...]WINB wskazał, że organ I instancji prowadził postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] przy zbiegu ul. S. i ul. L. we wsi J., gm. L. Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2002 r., PINB w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożył na K. i A. S. obowiązek wykonania w wyznaczonym terminie określonych czynności. Odwołanie od ww. decyzji w ustawowym terminie złożyli K. i A. S. Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. [...]WINB uchylił w/w rozstrzygnięcie organu powiatowego i umorzył postępowanie w I instancji. Decyzją z dnia [...] października 2002 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność w/w decyzji [...]WINB z dnia [...] lipca 2002 r. Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2003 r., [...]WINB uchylił ww. decyzję organu powiatowego Nr [...] i odmówił wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 51 Prawa budowlanego dot. ww. budowy budynku mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność ww. decyzji [...]WINB Nr [...]. Decyzją z dnia [...] października 2006 r., znak: [...] GINB utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r. Wyrokiem z dnia 11 maja 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2428/06 WSA w Warszawie uchylił decyzję GINB z dnia [...] października 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r. Wyrokiem z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1225/07 NSA oddalił skargę kasacyjną K. i A. S. od ww. wyroku WSA w Warszawie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...] GINB odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji [...]WINB Nr [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...] GINB utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wyrokiem z dnia 17 października 2012 r, sygn. akt VII SA/Wa 2136/11 WSA w Warszawie uchylił ww. rozstrzygnięcia GINB. Wyrokiem z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 510/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok WSA w Warszawie, stwierdził nieważność decyzji GINB z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji GINB z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...] oraz decyzji [...]WINB Nr [...] z dnia [...] maja 2003 r. [...]WINB wskazał, że wobec powyższego zasadnym jest ponowne rozpatrzenie odwołania K. i A. S. z dnia 6 czerwca 2002 r. od decyzji [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] maja 2002 r. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., [...]WINB zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze prowadzone w sprawie budowy ww. budynku mieszkalnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego prowadzonego przez Sąd Rejonowy w P., II Wydział Karny, sygn. akt II K [...]. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., [...]WINB podjął z urzędu postępowanie administracyjne zawieszone ww. postanowieniem Nr [...]. Pismem z dnia 9 marca 2018 r., znak: [...][...]WINB wystąpił do GINB o rozważenie wszczęcia postępowania w trybie nadzoru w sprawie dot. decyzji [...]WINB Nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., dotyczącej przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] przy zbiegu ul. S. i ul. L. we wsi J., gm. L. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy L. nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r, znak; [...] wydanej w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę ww. budynku. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...] GINB stwierdził nieważność decyzji [...]WINB Nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., znak: [...] dotyczącej przystąpienia do użytkowania ww. budynku mieszkalnego. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając odwołanie K. i A. S. z dnia 6 czerwca 2002 r. od decyzji [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] maja 2002 r. wskazał, że z uwagi na długi upływ czas od dnia dokonania czynności kontrolnych oraz konieczność przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego w zakresie dokonanych istotnych odstępstw od ustaleń i od warunków pozwalnia na budowę ww. inwestycji celem ustalenia czy zachodzą podstawy do prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie nadzoru budowlanego w tamach art. 50 i 51 Prawa budowlanego - zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. [...]WINB wskazał, że w ramach niniejszego postępowania odwoławczego brak jest możliwości dokonania powyższych ustaleń w trybie art. 136 k.p.a. Nadmienił, iż powyższe wykracza poza dyspozycję ww. przepisu, a organ wojewódzki jest bowiem uprawniony do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Zdaniem [...]WINB ponownie rozpoznając sprawę organ powiatowy weźmie pod uwagę aktualnie obowiązujące przepisy Prawa budowlanego, tym art. 36a ust. 5-7 Prawa budowlanego. Podniósł również, że organ powiatowy w ramach prowadzonego postępowania w trybie nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie powinien dokonać ponownych ustaleń w zakresie stron postępowania. Wskazał, że z treści pisma K. i A. S. z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz pisma A. S. z dnia [...] listopada 2017 r., a także dokumentów załączonych do nich wynika, że obecnym właścicielem nieruchomości nr ew. 97 we wsi Jazgarzewszczyzna jest wyłącznie K. S.. Wobec powyższego A. S. utracił przymiot strony w niniejszej sprawie. Wskazał również, że z uwagi na to, iż zaskarżona decyzja PINB została wydana w dacie kiedy A. S. był stroną postępowania, a także jest też współadresatem obowiązków nałożonych decyzją organu powiatowego Nr [...] z dnia [...] maja 2002 r. oraz odwołanie zostało również złożone w dacie kiedy przysługiwał mu przymiot strony powyższa zmiana kręgu stron nie może zostać uwzględniona w ramach postępowania odwoławczego. Natomiast powinna zostać uwzględniona przez organ powiatowy w ramach prowadzonego postępowania w I instancji. Na koniec [...]WINB wskazał, że decyzja organu powiatowego Nr [...] z dnia [...] maja 2002 r., została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Postępowanie dowodowe jest dotknięte brakami, których nie można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Czynności wyjaśniające jakie należy przeprowadzić wykraczają poza zakres określony w art. 136 k.p.a., ponieważ w istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie dowodowe odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść obowiązków nałożonych w drodze decyzji. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła U. J. (dalej: "skarżąca"). Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. i pomimo braku ustawowych przesłanek skarżąca podniosła, że: - [...]WINB nie wskazał jakie przepisy postępowania miał naruszyć PINB przy wydawaniu decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2002 r., którą [...]WINB zaskarżoną decyzją uchylił, a także na czym to naruszenie miałoby polegać; - [...]WINB stwierdził, iż z uwagi na długi upływ czasu nie ma obecnie możliwości ustalenia czy PINB decyzją nr [...] słusznie wszczął postępowanie z art. 51 i nast. Prawa budowlanego, podczas gdy organ dysponuje w tym zakresie wystarczającym materiałem dowodowym, pozwalającym na merytoryczne ustalenia w tym zakresie, bez konieczności wydawania decyzji kasatoryjnej; - uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niezborne, wobec czego nie można jednoznacznie ustalić stanowiska [...]WINB w przedmiocie ustaleń, jakich jeszcze powinien dokonać organ I instancji. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że organ dysponował wystarczającym materiałem dowodowym do samodzielnego podjęcia decyzji w sprawie i nie było potrzeby stosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przy tym [...]WINB nie wypełnił także pozostałych wymogów określonych tym przepisem: wskazania jakie przepisy postępowania i w jaki sposób naruszył organ podstawowy oraz udzielenia jednoznacznych wytycznych co do dalszego postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw [...]WINB wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. z 2018r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 64a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie może odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15, Lex nr 2315542). W świetle tych regulacji skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uchylenie decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku naruszenia przepisów postępowania, które nie doprowadziło do prawidłowego wyjaśnienia sprawy, co w konsekwencji miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. "Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", wymaga interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy, a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy przypomnieć, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 8 maja 2002 r na terenie spornej inwestycji, stwierdził odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Następnie postanowieniem Nr [...] z dnia [...] maja 2002 r. wstrzymał roboty budowlane oraz decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2002 r. nałożył na Inwestora ( wówczas małżonków S. ), obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Decyzja ta, jak wynika z jej uzasadnienia, podyktowana była koniecznością poddania stwierdzonych odstępstw fachowej ocenie, na podstawie której możliwe będzie wykonanie nowego projektu budowlanego. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd stwierdza, że wbrew stanowisku Skarżącej organ odwoławczy, wyraźnie wskazał, jakie przepisy postępowania naruszył organ powiatowy. W ocenie WINB, organ I instancji naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że PINB nie wywiązał się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością. Zdaniem Sądu należy przyznać rację organowi odwoławczemu, że z uwagi na długi upływ czasu od dnia dokonania czynności kontrolnych oraz konieczność przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego w zakresie dokonanych istotnych odstępstw od ustaleń i od warunków pozwolenia na budowę ww. inwestycji oraz celem ustalenia czy zachodzą podstawy do prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie nadzoru budowlanego w ramach art. 50 i 51 Prawa budowlanego - zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Inaczej mówiąc, upływ czasu i konieczność dokonania wszechstronnej oceny aktualnej sytuacji faktycznej i prawnej inwestycji, przesądziła o tym, że nie może się ostać decyzja oparta na ustaleniach dokonanych 17 lat temu. Upływ czasu nie może być bowiem dla wydania takiej decyzji obojętny. Dlatego nie można zgodzić się ze Skarżącą, że organ odwoławczy dysponował wystarczającym materiałem dowodowym. Nałożony na inwestorów w 2002 r. obowiązek miał w przyszłości umożliwić ewentualne doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Wbrew stanowisku Skarżącej, nie można uznać za zasadne i uwzględniające obecną sytuację faktyczną i prawną obowiązki nałożone w 2002 roku. Sąd zauważa ponadto, że nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie mogło oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentacji, ekspertyz i ocen, ponieważ możliwość żądania przez organy takiej dokumentacji uregulowana została w art. 81c Prawa budowlanego. Ponadto przez nałożenie takiego obowiązku, nie można doprowadzić inwestycji do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 208/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Organ pierwszej instancji, będzie musiał rozpatrywać te obowiązki w kontekście wykonania określonych czynności faktycznych naprawiających ewentualne odstępstwa od przepisów technicznych w sposób pozwalający bądź na wznowienie robót budowlanych bądź na ubieganie się o pozwolenie na użytkowanie obiektu już wykończonego. Nie można także pominąć zasadnie wskazanej przez organ odwoławczy konieczności ponownego przeanalizowania sprawy w oparciu o aktualne przepisy Prawa budowlanego, w tym art. 36a ust. 5-7. Postępowanie dowodowe, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, dotknięte jest brakami, których uzupełnienie, nie jest możliwe w postępowaniu odwoławczym. Czynności wyjaśniające, jakie należy przeprowadzić, jak również zasygnalizowana przez organ odwoławczy zmiana kręgu stron postępowania, wykraczają poza zakres określony w art. 136 k.p.a., zaś przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego po tak długim czasie a więc faktycznie "od nowa", doprowadziłoby do naruszenia wynikającej z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ odwoławczy jak słusznie sam wskazał, musiałby bowiem przeprowadzić postępowanie dowodowe odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść obowiązków nałożonych w drodze decyzji. Organ odwoławczy nie naruszył także art. 107 § 1 k.p.a. wyjaśniając powody wydanej decyzji i jej podstawę prawną. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a. - ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.