VII SA/Wa 3107/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Asesor WSA Joanna Kruszewska - Grońska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2018 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z [...] października 2018 r. znak [...] Minister Zdrowia (dalej: "Minister", "organ II instancji"), mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 119 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.; dalej: "u.p.e.a."), po rozpatrzeniu zażalenia B. K., utrzymał w mocy postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: "PWIS", "organ I instancji") z [...] października 2016 r. znak [...] o nałożeniu na wyżej wymienioną grzywny w kwocie 500 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku poddania obowiązkowym szczepieniom ochronnym małoletniej córki M. K. urodzonej [...] stycznia 2014 r. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z 29 maja 2015 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. (dalej: "PPIS w G. po otrzymaniu zgłoszenia o uchylaniu się B. K. i J. K. od poddania małoletnich córek (H. K. urodzonej [...] czerwca 2009 r. i M. K. urodzonej [...] stycznia 2014 r.) szczepieniom ochronnym, zwrócił się do wyżej wymienionych rodziców (przy czym w piśmie tym błędnie podano imię ojca dzieci skarżącego – "J." zamiast "J.") jako opiekunów prawnych dzieci - o podjęcie działań w celu realizacji obowiązku poddania dzieci obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Następnie pismem z 26 października 2015 r. PPIS w G. wezwał oboje rodziców (ponownie błędnie wskazując imię ojca małoletnich) do stawienia się w NZOZ Zespół Lekarzy Spółka Partnerska H. w G. w celu wykonania obowiązku poddania dzieci szczepieniom ochronnym – w terminie 7 dni od otrzymania niniejszego pisma. W piśmie z 1 listopada 2015 r. B. K. i J. K. wskazali, że nie uchylają się od realizacji ww. obowiązku, ale ich zdaniem istnieją podstawy do odroczenia wykonania szczepień. Na powyższą korespondencję PPIS w G. udzielił odpowiedzi rodzicom małoletnich pismem z 13 listopada 2015 r. Wobec braku przedmiotowych działań, PPIS w G. upomnieniem z 4 sierpnia 2016 r. wezwał B. K. do wykonania obowiązku poddania córki M. K. urodzonej [...] stycznia 2014 r. szczepieniom ochronnym w ciągu 7 dni od dnia doręczenia upomnienia oraz do zapłaty kosztów upomnienia w wysokości 11,60 zł, a także pouczył o wszczęciu postępowania egzekucyjnego w przypadku zaniechania obowiązku. W odpowiedzi na upomnienie (pismo z 11 sierpnia 2016 r.) rodzice małoletnich podważyli podstawę prawną do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wnioskiem z 7 października 2016 r. PPIS w G. wystąpił do PWIS o wszczęcie egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze niepieniężnym wobec B. K. w związku z niepoddaniem jej córki M. K. obowiązkowym szczepieniom ochronnym, przekazując jednocześnie tytuł wykonawczy nr [...] wystawiony tego samego dnia. Postanowieniem z [...] października 2016 r. nr [...], w oparciu o art. 64a § 1 pkt 1 i § 2 pkt 1, art. 119, art. 120, art. 121 § 1 i § 2 oraz art. 122 u.p.e.a., PWIS nałożył na B. K. grzywnę w wysokości 500 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w ww. tytule wykonawczym (tj. poddanie dziecka – M. K. urodzonej [...] stycznia 2014 r. szczepieniom ochronnym) i wezwał B. K. do zapłaty tej grzywny w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia, a także wezwał B. K. do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym w terminie do 17 listopada 2016 r. Ponadto organ I instancji obciążył wyżej wymienioną opłatą w wysokości 50 zł za czynności egzekucyjne. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli oboje rodzice reprezentowani przez pełnomocnika. Po rozpoznaniu zażalenia B. K., powołanym na wstępie postanowieniem Minister utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia Minister w szczególności wyjaśnił, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 151 ze zm.; dalej: "u.z.z.") oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 753; dalej: "rozporządzenie"). Zgodnie z § 5 rozporządzenia, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym corocznie przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia. Szczepienia obowiązkowe są realizowane przez osoby upoważnione, będące realizatorami obowiązkowych szczepień ochronnych w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek i zgodnie z aktualną wiedzą medyczną. Ponadto obowiązek ten staje się egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe zakreślone przez ustawę – w tym bowiem okresie obowiązkowe szczepienia ochronne powinny zostać wykonane. Powyższe rozstrzygnięcie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. K. (dalej: "skarżący"), reprezentowany przez pełnomocnika – adwokata J. W., zarzucając mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie: 1. art. 29 § 1 i 2 u.p.e.a. poprzez niezbadanie dopuszczalności prowadzenia egzekucji administracyjnej w oparciu o tytuł wykonawczy wystawiony przez PWIS w dniu [...] października 2016 r. oraz poprzez brak wydania postanowienia w przedmiocie nieprzystąpienia do egzekucji, pomimo, że ww. tytuł wykonawczy nie podlegał egzekucji administracyjnej; 2. art. 33 pkt u.p.e.a. poprzez prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 3. art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy była ona niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, tj. brak w dniu wydania decyzji wykonanego badania kwalifikacyjnego wynikającego z art. 17 ust. 2 u.z.z., które wykonane powinno zostać w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego; 4. art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez błędne uznanie, iż w dniu wydania postanowienia M. K. przekroczyła termin wykonania obowiązku i tym samym obowiązek wykonania szczepienia stał się wymagalny, podczas gdy zgodnie z rozporządzeniem, szczepienia, których nie wykonała M. K., można wykonać do ukończenia 19. roku życia – M. K. w dniu [...] 5. października 2016 r. miała ukończone zaledwie 3 lata; 6. art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu wydanego postanowienia dowodów, na których organ oparł swoje twierdzenia oraz dowodów, którym organ nie dał wiary, a także brak wskazania, które okoliczności przedmiotowej sprawy zostały przez organ odrzucone, między innymi przyczyny braku wykonania szczepienia względem M. K; 7. art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewykonaniu przez organ obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także zaniechanie podjęcia również z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a mianowicie braku prawidłowego ustalenia przyczyn, na skutek których szczepienie nie zostało wykonane; 8. art 107 § 3 k.p.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, przejawiające się brakiem wskazania wszystkich dowodów, na których organ oparł swoje postanowienie, a także niewskazanie przyczyn, dla których innym dowodem odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co powoduje, że postanowienie jest nie tylko uznaniowe, ale przede wszystkim w niedopuszczalny sposób arbitralne. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy organowi administracji celem ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej odrzucenie, wskazując, iż skarżący nie ma legitymacji do kwestionowania zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, choć wniosek ten nie wynika z oceny zarzutów podniesionych przez skarżącego. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie przyjmuje się, że podmiot wnoszący skargę musi wykazać istnienie po jego stronie interesu prawnego, czyli osobistego, konkretnego i aktualnego prawnie chronionego interesu, który może być realizowany na gruncie określonego przepisu prawa, najczęściej materialnego, bezpośrednio wiążącego zaskarżony akt z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 25 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 355/14 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Od wykazania związku między chronionym przez przepis prawa interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej, uzależnione jest uprawnienie do złożenia skargi do sądu. Dla wykazania posiadania interesu prawnego trzeba wykazać związek pomiędzy zaskarżonym aktem, a indywidualną sytuacją prawną osoby skarżącej. Należy zatem wykazać, iż zaskarżony akt pozbawia osobę skarżącą pewnych, gwarantowanych prawem uprawnień lub uniemożliwia ich realizację bądź też nakłada pewne obowiązki. Dotyczy to sytuacji gdy zaskarżony akt wpływa negatywnie na sytuację prawną osoby skarżącej. Innymi słowy, zaskarżony akt musi godzić w indywidualną sferę prawną takiego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych takich jak zniesienie, ograniczenie lub uniemożliwienie realizacji posiadanych uprawnień bądź też nałożenie na podmiot konkretnych obowiązków (vide wyrok NSA z 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13). W orzecznictwie podkreśla się, że interes prawny powinien być bezpośredni i realny. Bezpośredniość interesu prawnego dotyczy związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes wywodzi. O naruszeniu interesu prawnego konkretnej osoby można mówić wówczas, gdy zaistnieje realne jego zagrożenie, istniejące już w chwili wejścia w życie aktu lub czynności. Interes prawny musi być także własny, co oznacza, że należy go opierać na sytuacji prawnej własnej, a nie innej osoby. Mieć interes prawny to tyle co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (vide wyrok NSA z 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83). Skarga wniesiona przez podmiot, który nie ma legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym, powoduje oddalenie skargi (vide uchwała NSA z 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04, publ. ONSAiWSA 2005/4/62). Od tak zarysowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który w rozumieniu powołanego art. 50 § 1 p.p.s.a. nie upoważnia do zaskarżania rozstrzygnięć organów administracji, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego dotyczącego jego sytuacji prawnej. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Od maja 2015 r. PPIS w G. prowadził korespondencję skierowaną do obojga rodziców małoletniej M. K, tj. do skarżącego i jego małżonki – B. K., w celu skłonienia ich do dobrowolnego wykonania ciążącego na nich (jako na prawnych opiekunach córki) obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym. Jednak w chwili wszczęcia przez PWIS postępowania egzekucyjnego wobec żony skarżącego (na wniosek PPIS w G. z 7 października 2016 r.), skarżący utracił interes prawny w sprawie na etapie wszczęcia egzekucji w stosunku do jego małżonki. Co najwyżej można mówić o interesie faktycznym skarżącego, tj. jego bezpośrednim zainteresowaniu rozstrzygnięciem tej sprawy, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. Jednakże tut. Sądowi z urzędu wiadomo, iż względem skarżącego również takie postępowanie egzekucyjne przez PWIS (na wniosek PPIS w G.) – w związku z niepoddaniem szczepieniom ochronnym małoletniej M. K. - zostało wszczęte i zakończyło się ostatecznym postanowieniem Ministra z [...] października 2018 r. znak [...], także zaskarżonym przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sprawa o sygn. akt VII SA/Wa 3108/18). Zatem to w tym postępowaniu skarżący legitymuje się interesem prawnym do kwestionowania rozstrzygnięć organów egzekucyjnych, co zresztą czynił, wywodząc też skargę do tut. Sądu na ww. postanowienie organu II instancji, zarejestrowaną pod sygn. akt VII SA/Wa 3108/18. W konsekwencji podkreślić należy, że zaskarżone w przedmiotowej sprawie postanowienie nie reguluje praw i obowiązków skarżącego. Nie kształtuje bezpośrednio jego sytuacji prawnej. Nie pozbawia przysługujących mu uprawnień ani nie uniemożliwia ich realizacji, jak również nie nakłada na niego żadnych obowiązków. Można zatem uznać, iż zaskarżony akt nie wpływa na sytuację prawną skarżącego, co oznacza, że nie posiada on interesu prawnego w jego zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Skoro po stronie skarżącego nie występuje interes prawny we wniesieniu skargi, to ustalenie przez Sąd, że skarga do sądu administracyjnego została wniesiona przez podmiot nieposiadający legitymacji skargowej, skutkuje oddaleniem skargi bez merytorycznej kontroli zaskarżonego postanowienia. Takie stanowisko jednoznacznie jest przyjmowane w orzecznictwie sądowym (vide wyroki NSA: z 18 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 860/10; z 16 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1397/09; z 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 925/10). Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.