VII SA/Wa 318/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2015 r. sprawy ze skargi T. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. znak: [...]. Przedmiotem skargi wniesionej przez T. W. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...]. Postanowieniem tym organ utrzymał w mocy postanowienie własnego z dnia [...] października 2014 r. znak: [...], odmawiające -na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.)- wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...]. Wskazane postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadły w związku z żądaniem skarżącego, który w piśmie z dnia 16 lipca 2014 r. wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...], ustalającego opłatę legalizacyjną w kwocie 337.500,00 zł w związku z rozpoczętą budową na działkach nr ewid. [...] i [...] w miejscowości L., gm. G., bez wymaganego pozwolenia na budowę dwóch zbiorników wodnych mających służyć do hodowli karpi. Wskazane postanowienie organu powiatowego zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...]. Następnie, na to ostatnie orzeczenie skarżący – T. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, niemniej została ona przez wnoszącego cofnięta. Dlatego też postanowieniem z dnia 14 listopada 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2207/11 Sąd umorzył postępowanie sądowe. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej T. W. od ww. postanowienia Sądu I instancji, postanowieniem z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 312/12 oddalił skargę kasacyjną. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia [...] października 2014 r., znak: [...], powołując powyższe stwierdził, iż w sprawie wystąpiła przeszkoda o charakterze przedmiotowym, która to uzasadnia wydanie orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. (utrzymującego w mocy postanowienie organu powiatowego z dnia [...] czerwca 2011 r. ustalające opłatę legalizacyjną). Organ uznał bowiem, iż taką przeszkodę stanowi postanowienie Sądu o umorzeniu postępowania sądowego z uwagi na cofnięcie skargi wniesionej na kwestionowane obecnie w trybie nieważnościowym postanowienie. Sąd przed wydaniem orzeczenia o umorzeniu postępowania sądowego obowiązany był bowiem ustalić, a to w myśl art. 60 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy cofnięcie skargi jest dopuszczalne, tj. czy nie zmierza do obejścia prawa lub utrzymania w mocy aktu dotkniętego wadą nieważności. Skoro uznał za dopuszczalne cofnięcie skargi, to jednocześnie przesądził, iż kwestionowane obecnie postanowienie nie jest dotknięte wadą nieważności. Postanowienie Sądu o umorzeniu postępowania sądowego jest zaś wiążące dla organów administracji publicznej orzekających w danej sprawie. Stosownie do art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wiążąca moc orzeczenia sądu administracyjnego oznacza, że ani żaden organ administracji publicznej, ani inny wojewódzki sąd administracyjny nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, z wniosku T. W., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...] podtrzymał wcześniej wyrażone stanowisko. Wskazał, iż stosownie do art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W niniejszej sprawie z inicjatywą w tym przedmiocie wystąpił T. W., reprezentowany przez R. W., będący stroną postępowania. Organ właściwy do rozpatrzenia wniosku, przed przystąpieniem do jego merytorycznego rozpoznania, ma obowiązek zbadać, czy wniosek został złożony skutecznie, a zatem czy wszczęcie postępowania w oparciu o zawarte w nim żądanie jest możliwe na gruncie obowiązujących przepisów prawa. Organ podał, iż zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wyjaśnił, że odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczą sytuacji, gdy żądanie złoży podmiot niebędący stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Przesłanki przedmiotowe odnoszą się m. in. do przypadków, gdy organ działał w innej formie (np. umowy cywilnej) lub gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną oraz, gdy żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji zweryfikowanej już pod względem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. prawomocnym wyrokiem lub inną decyzją ostateczną. Wynika z tego, jak wskazał organ, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może ono natomiast dotyczyć zagadnienia, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. To może być wyjaśnione dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji. Następnie organ podniósł, że ponowna analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż zasadnie odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r., utrzymującego w mocy postanowienie PINB w G. z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Postanowienie organu wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2011 r., zostało zaskarżone przez T. W. do WSA w Warszawie, a następnie w wyniku wycofania skargi przez wnoszącego, WSA w Warszawie postanowieniem z dnia 14 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2207/11, umorzył postępowanie sądowe. NSA po rozpoznaniu skargi kasacyjnej T. W. od ww. postanowienia WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2011 r., postanowieniem z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 312/12, oddalił skargę kasacyjną. Organ przytoczył treść art. 60 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazał, że sąd uznaje wycofanie skargi za niedopuszczalne, jeżeli w wyniku takiego wycofania i w konsekwencji umorzenia postępowania pozostawałaby w obrocie prawnym decyzja (postanowienie) dotknięta jedną z wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Stwierdził, że w przypadku, gdy skarżący skutecznie cofnął wniesioną do sądu administracyjnego skargę na decyzję administracyjną i sąd administracyjny wydał postanowienie o umorzeniu postępowania, to takie orzeczenie sądu wiąże organ administracji publicznej orzekający w danej sprawie, w szczególności w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. Przywołał przy tym treść art. 170 ww. ustawy. Wyjaśnił, że istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i organy państwowe muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza więc, że podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być ona już ponownie badana. Organ wskazał również, że jeśli przyczyny nieważności nie występowały w chwili wydania postanowienia, to nie powstaną one również po jego wydaniu. Organ podkreślił w efekcie, że uznanie cofnięcia skargi za dopuszczalne oznacza, że WSA w Warszawie nie dopatrzył się, aby zaskarżone postanowienie [...] WINB z dnia [...] lipca 2011 r., było dotknięte wadą nieważności, natomiast próba stwierdzenia nieważności postanowienia, badanego uprzednio przez Sąd, byłaby niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu. W skardze na ww. postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. skarżący – T. W. zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., jak również art. 88a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, ewentualnie – o jego uchylenie. Wniósł również na podstawie art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o stwierdzenie nieważności lub uchylenie postanowienia PINB w G. z dnia [...] czerwca 2011 r. ustalającego opłatę legalizacyjną w części dotyczącej działki nr [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że skoro jego wniosek dotyczył postanowienia organu powiatowego, to w sprawie winien orzekać w I instancji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ wyższego stopnia. Skarżący podniósł także, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organu wyrażonym w zaskarżonym orzeczeniu a dotyczącym wyroku Sądu z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 945/12. Wskazał nadto na liczne naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, choć z przyczyn innych niż w niej podniesione. Sąd nie podzielił bowiem oceny organu co do konieczności zastosowania w okolicznościach sprawy (tj. z przyczyn podanych przez organ) art. 61a § 1 k.p.a. W tej sytuacji, Sąd za konieczne uznał uchylenie zaskarżonego orzeczenia i poprzedzającego go orzeczenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r., na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Rozwijając powyższą ocenę wskazać należy, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie własne tego organu o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...]. Postanowienia te zostały wydane w związku z żądaniem skarżącego, który w piśmie z dnia 16 lipca 2014 r. wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia organu powiatowego z dnia [...] czerwca 2011 r. o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Po zapoznaniu się z tym żądaniem, organ prawidłowo przyjął, że skoro wskazane w nim postanowienie zostało następnie utrzymane w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], to organem wyższego stopnia właściwym do rozpatrzenia tego podania jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, albowiem postępowanie nieważnościowe winno dotyczyć także orzeczenia organu wojewódzkiego. Zgodnie bowiem z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem, rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności nie może dotyczyć jedynie rozstrzygnięcia organu stopnia podstawowego, w sytuacji gdy w sprawie orzekał również organ odwoławczy. Wówczas postępowanie nieważnościowe winno obejmować także orzeczenie organu II instancji. Sąd stanowisko to w pełni podziela. Jak wskazał bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1218/08 (Lex nr 560247), nie jest dopuszczalna sytuacja, w której w drodze stwierdzenia nieważności wyeliminowana z obrotu prawnego zostaje wyłącznie decyzja pierwszoinstancyjna. Byłoby to równoznaczne z pozostaniem w tymże obrocie jedynie decyzji wydanej w II instancji, której przedmiotem jest "utrzymanie w mocy" nieistniejącej już przecież decyzji. Tak więc - prawidłowym tokiem procedury administracyjnej w sprawach o unieważnienie decyzji, która była przedmiotem rozstrzygnięcia w dwóch instancjach, jest rozpatrzenie w pierwszej kolejności istnienia - bądź braku - przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji drugoinstancyjnej, a dopiero w drugiej kolejności - decyzji pierwszej instancji. Takiemu postępowaniu nie stoi na przeszkodzie treść wniosku strony. Organ nie jest bowiem związany literalną treścią pisma, lecz winien je rozpoznać zgodnie z intencją wnioskodawcy, ale i - z poszanowaniem reguł procedury administracyjnej. W tym też zakresie Sąd nie stwierdził nieprawidłowości w działaniu organu, wbrew argumentom i zarzutom podniesionym w tym kontekście w skardze. Niemniej Sąd uznał, iż postanowienia zapadłe w sprawie są wadliwe, albowiem błędnie wskazano w nich na istnienie przeszkody, która to uniemożliwia wszczęcie wnioskowanego przez skarżącego postępowania. Przeszkody tej organ dopatrzył się w postanowieniu Sądu o umorzeniu postępowania sądowego z uwagi na cofnięcie skargi wniesionej na akt objęty obecnie podaniem o stwierdzenie nieważności. Nie budzi przy tym wątpliwości, iż skarżący T. W. wniósł skargę na postanowienie organu wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2011 r. wydane w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej, a następnie skargę tę skutecznie cofnął. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym postanowieniem z dnia 14 listopada 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2207/11 na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi umorzył bowiem postępowanie sądowe. Po tym, pismem z dnia 16 lipca 2014 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia organu powiatowego utrzymanego w mocy ww. postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. Organ analizując taki stan sprawy zwrócił uwagę na treść art. 60 p.p.s.a., zgodnie z którym skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Powołując się na powyższe organ wywiódł, że skoro Sąd uznał cofnięcie skargi za skuteczne, to jednocześnie nie stwierdził, aby postanowienie objęte skargą było dotknięte wadami kwalifikowanymi uzasadniającymi stwierdzenie jego nieważności. Wskazał przy tym, że postanowienie o umorzeniu postępowania sądowego w wyniku cofnięcia skargi, łączy się z kwestią "związania" uregulowaną w art. 170 p.p.s.a., co oznacza, że wymienione postanowienie Sądu jest wiążące nie tylko dla strony i sądu, który je wydał lecz również dla innych sądów i organów państwowych. Organ stwierdził w konsekwencji, iż ww. postanowienie Sądu stanowi przeszkodę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanego postanowienia. W takich też okolicznościach zastosował art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd nie podziela przytoczonego stanowiska organu orzekającego. Przy czym, co do zasady, Sąd zgadza się z organem, że złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji czy postanowienia, jeszcze nie uruchamia postępowania w tym trybie, konieczne jest zbadanie przez właściwy organ, czy wniosek ten może spowodować wszczęcie postępowania, a to sprowadza się do oceny, czy został on złożony przez stronę postępowania i, czy nie zachodzą żadne przeszkody natury przedmiotowej uniemożliwiające prowadzenie takiego postępowania. Stąd też w okolicznościach sprawy należało przede wszystkim wyjaśnić, czy przeszkodę w rozumieniu ww. art. 61a § 1 Kodeksu stanowi prawomocne postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2207/11. Postanowieniem tym Sąd umorzył postępowanie sądowe ze skargi skarżącego na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], a to z uwagi na skuteczne jej cofnięcie na podstawie art. 60 p.p.s.a. Zastosowanie art. 60 p.p.s.a. wymaga zaś od sądu administracyjnego poczynienia ustaleń w kwestii dopuszczalności cofnięcia skargi, a to m. in. wymaga zbadania, czy akt, którego skarga dotyczy nie jest dotknięty jedną z wad nieważności. Wydając postanowienie o umorzeniu postępowania sądowego na zasadzie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd stwierdza tym samym, że tego rodzaju wada nie ma miejsca. Biorąc pod uwagę tę okoliczność organ nie dostrzegł jednak, że choć wskazane postanowienie Sądu jest wiążące na zasadzie art. 170 p.p.s.a. i dotyczyło ważności aktu, to nie jest objęte powagą rzeczy osądzonej. Organ nie wziął bowiem pod uwagę, iż uznając cofnięcie skargi za dopuszczalne sąd orzeka o umorzeniu postępowania sądowego w formie postanowienia, o czym stanowi ww. art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Prawomocne postanowienie sądu o umorzeniu postępowania sądowego (tak jak każde inne, w tym kończące postępowanie sądowe) nie korzysta zaś z powagi rzeczy osądzonej. W ocenie Sądu, jest to zaś kwestia kluczowa dla oceny powstałego w sprawie zagadnienia, która to zupełnie nie została przez organ orzekający w sprawie rozważona. Powaga rzeczy osądzone to moc prawna prawomocnego orzeczenia wykluczająca ponowne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Zgodnie z art. 171 p.p.s.a., wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Zatem, jak wynika z powyższego, pojęcie powagi rzeczy osądzonej odnosi się jedynie do prawomocnego wyroku, a ponadto - tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. W piśmiennictwie podnosi się, że to powaga rzeczy osądzonej oznacza przeszkodę, której wystąpienie tamuje dalszy bieg postępowania i uniemożliwia wydanie ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego w tej samej sprawie. Przy czym, powagę rzeczy osądzonej mogą mieć tyko orzeczenia sądowe rozstrzygające sprawę co do istoty, bowiem tylko one zawierają ocenę zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. Tadeusza Wosia, wyd. 4 Komentarze LexisNexis, Warszawa 2011, str. 781). Żadne prawomocne postanowienie sądu nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej, dotyczy to także postanowień kończących postępowanie, w tym umarzających - na skutek cofnięcia skargi. Oceny tej nie zmienia brzmienie art. 166 p.p.s.a., zgodnie z którym do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o wyrokach, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Nie można bowiem przyjąć, aby na podstawie tego unormowania do postanowień znalazł zastosowanie ww. art. 171, kategorycznie odnoszący się tylko do wyroków. Na ww. ocenę nie wpływa także art. 170 p.p.s.a., w myśl którego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jak zauważa się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ww. przepis reguluje prawomocność materialną orzeczenia, a ta polega na związaniu tym orzeczeniem podmiotów wymienionych w omawianym przepisie, co oznacza, że muszą one brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale także treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Zauważa się również, że przepis art. 170 p.p.s.a. ma szerszy zasięg, a art. 171 tej ustawy stanowiąc, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, stanowi dopełnienie regulacji zawartej w art. 170 ustawy, określając jej skutek proceduralny jako ujemnej przesłanki procesowej, której wystąpienie uniemożliwia wydanie ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego w tej samej sprawie oraz niemożność modyfikacji orzeczenia sądu administracyjnego. W konsekwencji, stwierdzić trzeba, iż dla dokonania prawidłowej oceny w sprawie należało wziąć pod uwagę nie tylko brzmienie art. 170 p.p.s.a., ale również art. 166, a także art. 171 tej ustawy. Z tego ostatniego wynika zaś (jak wskazał NSA z orzeczeniu z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 208/11), iż z mocy powagi rzeczy osądzonej korzystają tylko orzeczenia rozstrzygające merytorycznie sprawę sądowoadministracyjną. Wynika to z samej istoty tej instytucji. Res iudicata stanowi bowiem rozstrzygnięcie (osądzenie) sporu będącego przedmiotem procesu. W postępowaniu sądowoadministracyjnym chodzi o rozstrzygnięcie sporu co do legalności działania administracji, sporu pomiędzy osobą kwestionującą to działanie a organem, którego działania (niedziałania) skarga dotyczy. Orzeczenie proceduralne nie rozstrzyga tego sporu. W przypadku odrzucenia skargi sąd administracyjny nie bada zasadności skargi, a jedynie stwierdza okoliczność uzasadniającą to odrzucenie. Podobnie rzecz się ma w przypadku umorzenia. Zaskarżony akt lub czynność pozostaje w mocy tak jak, gdyby skarga do sądu w ogóle nie została wniesiona. Z tych przyczyn Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawionego w sprawie, a sprowadzającego się do uznania, iż postanowienie sądu o umorzeniu postępowania sądowego w związku z cofnięciem skargi na orzeczenie, które obecnie jest objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności, stanowi przeszkodę w uruchomieniu wnioskowanego postępowania, a to z tego powodu, iż wiąże się z nim związanie wynikające z art. 170 p.p.s.a. Owszem, takie postanowienie sądu jest wiążące, nie może być uchylane ani zmieniane, ale nie stoi na przeszkodzie w przeprowadzeniu ponownego postępowania "w tej samej sprawie", bo nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Nadto, nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia zaistniałego w sprawie sporu jest uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. o sygn. akt I OPS 6/09, zgodnie z którą "Żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a." Choć wskazana uchwała nie dotyczy takiej sytuacji, jaka zaistniała w niniejszej sprawie, to jednak wskazuje wyraźnie na to, że w pewnych szczególnych sytuacjach również prawomocny wyrok sądu oddalający skargę, nie stanowi przeszkody w uruchomieniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu skontrolowanego tym wyrokiem. Dlatego też, Sąd uznał skargę za zasadną przyjmując, iż orzeczenia wydane w sprawie zapadły z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 60 i art. 171 p.p.s.a. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 lit c i art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.