VII SA/Wa 321/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi B. K. i J. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) postanowieniem z [...] listopada 2017r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku B. i J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy postanowienie GINB z [...] września 2017 r. [...] odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją GINB z [...] października 2007 r. [...], uchylającą decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2007 r., znak: [...] (stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2007 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę namiotu magazynowego na działce nr ew. [...]km. [...], w [...] przy ul. [...]) i odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Organ wskazał, że pismem z [...] sierpnia 2017 r. wezwał wnioskodawców m. in. do jednoznacznego wskazania przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a., w oparciu o które żądają wznowienia i daty w której się o nich dowiedzieli. W piśmie z [...] sierpnia 2017 r. p.p. K. przesłanek tych nie wskazali, podobnie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, powtarzając uprzednią argumentację z wniosku o wznowienie postępowania. GINB wyjaśnił, że aby doszło do wznowienia postępowania i badania przesłanek wznowienia, muszą zostać one wskazane we wniosku. Na stronie ciąży też obowiązek wykazania, kiedy dowiedziała się o ww. okolicznościach. Natomiast jeżeli strona nie wskazuje takich przesłanek, czy to poprzestając na wskazaniu przepisów k.p.a., czy w ogóle nie uzasadniając wniosku, czy uzasadniając wniosek argumentami nie stanowiącymi przesłanek wznowienia, to organ powinien odmówić wznowienia postępowania, przyjmując, że istnieją formalne przeszkody do oceny wniosku (zob. wyr. NSA z 12 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 2598/10, wyrok WSA w Warszawie z 18 listopada 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 486/15, wyrok WSA w Warszawie z 12 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 511/14). W piśmie z [...] sierpnia 2017 r. wnioskodawcy nie wskazali przesłanek wznowienia postępowania, a także we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, powtarzając argumentację uprzednią. Skargę na to postanowienie złożyli pp. K. i wnosząc uchylenie postanowień wydanych w obu instancjach zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy: art. 8, 9, 10 § 1, 81 k.p.a., polegających na niewykonaniu obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, głównie zaniechaniu wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, a przez to naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa; art. 7, 75, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, zaniechanie ustalenia istotnych przyczyn rozstrzygnięcia, pozyskiwania zaufania obywateli, dążenia do prawdy obiektywnej, oraz swobodnej oceny dowodów w tym uniemożliwienia złożenia wniosków dowodowych, skutkujące niewyjaśnieniem stanu faktycznego, w szczególności poprzez zaniechanie przesłuchania strony w celu ustalenia rzeczywistych podstaw wniosku art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie decyzji, nie dokonanie wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek rozstrzygnięcia i umotywowania decyzji, a zatem naruszenie zasady przekonywania pominięcie braku podstaw do wydania pozwoleń na rozbudowę tartaku, gdyż: warunki zagospodarowania terenu wydane w 1992r. SKO unieważniło [...].06.1994r; pozwolenie na budowę tartaku z [...]. 05.1993r. wydano, gdy jeszcze obowiązywał plan z 1980r. (wskazujący tereny mieszkaniowe i mieszkaniowo-zagrodowe). To pozwolenie unieważnił NSA 11.12.2001r. wyrokiem IV SA 2331/99., a więc tartak nigdy nie miał pozwolenia na użytkowanie, a strony we wniosku i piśmie w sposób dorozumiany wskazywały, że podstawę wznowienia mogą stanowić art. 145 § 1 pkt 5 i pkt 8 kpa. Skarżący wskazali na zasady określone w art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. i przedstawili argumentację odnośnie charakteru decyzji uznaniowej, w tym konieczności uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz wiążące się z tym wymogiem obowiązki dowodowe. Stwierdzili, że poza lakonicznymi ustaleniami faktycznymi, uzasadnienie sprowadza się do powołania przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Organ nie dokonał zatem żadnych okoliczności przesądzających o odmowie wznowienia postępowania. Zdaniem skarżących, naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.), które stanowi jedną z gwarancji procesowych określonych w art. 10 k.p.a., stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i zobowiązuje organ odwoławczy do uchylenia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji (zob. wyrok NSA z 10 stycznia 2002 r. sygn. akt V SA 1227/01, LEX 109326). Odnośnie naruszenia art. 7, 75, 77 k.p.a. oraz 78 § 1 i 80 k.p.a, strony wskazały, że organ zaniechał obowiązku stania na straży praworządności, poprzez niepodjęcie wszelkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zaniechał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, pozyskiwania zaufania obywateli, dążenia do prawdy obiektywnej, oraz swobodnej oceny dowodów. Następnie dodały, że również art. 80 k.p.a. nakazuje oceniać, czy okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, jak i art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., które nakładają na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w tej sprawie organ potraktował materiał dowodowy wybiórczo, rażąco naruszając prawo skarżących do udziału w postępowaniu. Ponadto, uzasadnienie decyzji nie odpowiada art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie wyjaśnił dostatecznie motywów decyzji, bo ograniczył się tylko do wskazania podstawy prawnej i ustaleń, a nie uzasadnił zasadności podjętej decyzji; nie umotywował decyzji naruszając zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.); nie wytłumaczył, dlaczego w stwierdzonym stanie faktycznym podjął decyzję o takiej, a nie innej treści. Strony powtórzyły, że nie było podstaw do wydania pozwoleń na rozbudowę tartaku, gdyż warunki zagospodarowania terenu wydane w 1992r., zostały unieważnione decyzją SKO z [...].06.1994r., a także pozwolenie na budowę tartaku z [...].05.1993r., wydano gdy jeszcze obowiązywał plan z 1980r. i unieważnił je NSA wyrokiem z 11.12.2001 r. IV SA 2331/99., co oznacza, że tartak nigdy nie miał pozwolenia na użytkowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 poz.1302), dalej p.p.s.a. Skarga jest niezasadna. W świetle zarzutów skargi zaznaczyć na wstępie trzeba, że przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie było wyłącznie postanowienie GINB z [...] listopada 2017r. utrzymujące w mocy postanowienie z [...] września 2017 r. odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją GINB z [...] października 2007 r. [...], uchylającą decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2007 r., [...] i odmawiającą stwierdzenia jej nieważności. W związku z przedmiotem zaskarżenia nie mogła odnieść zamierzonego skutku zarówno argumentacja przedstawiona w skardze w zakresie decyzji uznaniowej, jak i wymienionych przepisów postępowania administracyjnego i konieczności ponownego zebrania rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Nie można było również zgodzić się ze stanowiskiem, że we wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] października 2007 r. i piśmie z 29 sierpnia 2017 r. – nawet w sposób dorozumiany - strony wskazały, że podstawę wznowienia tego postępowania mogą stanowić art. 145 § 1 pkt 5 i pkt 8 kpa. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że wniesienie podania nie wszczyna automatycznie postępowania wznowieniowego. Uregulowana w Kodeksie postępowania administracyjnego procedura wznowienia postępowania przebiega bowiem dwuetapowo. Pierwszy, wstępny jej etap, polega na zbadaniu, czy podanie o wznowienie postępowania dotyczy sprawy zakończonej decyzją ostateczną, czy wskazano podstawy z art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy zostało złożone w terminie, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Dopiero spełnienie tych przesłanek warunkuje dopuszczalność wznowienia postępowania, co następuje w drodze postanowienia, stosownie do art. 149 § 1 k.p.a. To postanowienie stanowi natomiast podstawę do przeprowadzenia drugiego etapu postępowania, w ramach którego badane są przyczyny wznowienia oraz sprawa rozstrzygana jest co do istoty - art. 149 § 2 k.p.a. W konsekwencji, w przypadku ustalenia, że w podaniu o wznowienie postępowania nie określono przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a., bądź nie został zachowany termin do jego złożenia, o którym mowa w art. 148 k.p.a., organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Powyższe oznacza, że organ obowiązany jest z urzędu badać zarówno, czy wnioskodawcy wskazali podstawę wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 k.p.a., jak i czy zachowali termin do złożenia podania o wznowienie postępowania, który zdeterminowany jest podaną w podaniu podstawą wznowienia. Wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi bowiem rażące naruszenie prawa. Rację ma organ odwoławczy również co do tego, że ciężar wskazania podstawy wznowienia jak i ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. spoczywa na stronie domagającej się wznowienia postępowania. Strona musi zatem wyjaśnić, nawet w sposób opisowy, na podstawie której z przesłanek domaga się wszczęcia postępowania wznowieniowego oraz kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. W realiach niniejszej sprawy podkreślenia wymaga również to, że nawet w przypadku, gdyby w jednej sprawie toczyło się kilka postępowań administracyjnych (np. postępowanie zwyczajne i postępowania nadzwyczajne), kwestia ewentualnego wznowienia mogłaby być rozpatrywana i rozstrzygana tylko w odniesieniu do każdego z tych postępowań z osobna. Wskazuje na to art. 151 k.p.a., a także art. 145 § 1 in principio k.p.a., odczytywany prawidłowo, to jest przy założeniu, że użyte tam słowo "sprawa" jest pewnym skrótem, a w istocie chodzi o "postępowanie w sprawie". Wobec powyższego odnosząc się do sformułowanych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego Sąd stwierdza, że nie znajdują one uzasadnionych podstaw. Natomiast pozostałe zarzuty wykraczają poza przedmiot postępowania. Jak już to zostało wyżej wyjaśnione skarżący winni bowiem wskazać, w sposób pozwalający organowi na identyfikację przesłanek, na podstawie których domagają się wszczęcia postępowania wznowieniowego. Niemniej, zarówno w oparciu o treść podania o wznowienie postępowania z [...] maja 2017r., jak i pismo z [...] sierpnia 2017r., stanowiące odpowiedź na wezwanie organu, nie można było jednoznacznie stwierdzić, w oparciu o jakie przesłanki skarżący domagali się wznowienia postępowania i w stosunku do której z decyzji ostatecznych, skoro w uzasadnieniu wniosku wymieniono większość decyzji, wydanych w różnych trybach, zarówno w sprawie namiotu magazynowego, torowiska dla wózka do sortowania drewna, a przede wszystkim samej hali tartaku. Skutkiem powyższego, jak prawidłowo wskazał organ, jest również brak możliwości zbadania, czy skarżących zachowali termin do złożenia wniosku o wznowienie, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Kierując się powyższym, Sąd uznał, iż zarzuty skargi są nieuzasadnione i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.