VII SA/Wa 329/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Izabela Ostrowska Sędziowie: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły asesor WSA Szczepan Borowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi Z. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 grudnia 2024 r. znak: DOR. 7110.369.2023.INO w przedmiocie przesłania dokumentów 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z.P. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2024 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako organ lub GINB) utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] października 2024 r., odmawiające Z. P. (dalej także jako skarżący) sporządzenia kopii "aktualnego zagospodarowania terenu KGZ "[...]", projektu zastępczego w obrębie [...] i [...] górniczej koncesji przedsiębiorcy górniczego nr [...] i dodatków zgodnie z prawomocnym wyrokiem NSA sygn. akt II GSK 4209/16 dostępnych w CBA SA", "kopii dokumentów, map w technice dostępnej dla organu z oznaczeniem terenu całego zakładu przemysłowego KGZ "Z." i obiektów budowlanych zakładu górniczego, urządzeń z płynami złożonymi oraz rurociągami inhibitorów hydratów – toksycznego metanoli od budynków tłoczni metanolu do szybów wydobywczych, złoża "[...]", "kopii odwołania firmy NG K wraz z załącznikami" oraz "kopii dokumentacji rekultywacji gruntów po działalności gospodarczej wraz z mapą obszaru władania" i przesłania ich skarżącemu. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie sprawy. W pismach z [...] września 2023 r., [...] października 2023 r. oraz [...] grudnia 2023 r. skarżący wniósł do organu o przesłanie mu "kopii aktualnego zagospodarowania terenu KGZ "[...]", projektu zastępczego w obrębie [...] i [...] górniczej koncesji przedsiębiorcy górniczego nr [...] i dodatków zgodnie z prawomocnym wyrokiem NSA sygn. akt II GSK 4209/16 dostępnych w CBA SA", "kopii dokumentów, map w technice dostępnej dla organu z oznaczeniem terenu całego zakładu przemysłowego KGZ "[...]" i obiektów budowlanych zakładu górniczego, urządzeń z płynami złożonymi oraz rurociągami inhibitorów hydratów - toksycznego metanoli od budynków tłoczni metanolu do szybów wydobywczych, złoża "[...]", "kopii odwołania firmy NG K wraz z załącznikami" oraz "kopii dokumentacji rekultywacji gruntów po działalności gospodarczej wraz z mapa obszaru władania". GINB postanowieniem z [...] stycznia 2024 r. wydanym na podstawie art. 74 § 2 w związku z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: k.p.a.) odmówił skarżącemu przesłania dokumentów objętych jego wnioskiem. Na skutek zażalenia skarżącego GIBN postanowieniem z [...] lutego 2024 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Od tego postanowienia skarżący złożył skargę do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 lipca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 722/24, uchylił zaskarżone postanowienie, jak też poprzedzające je postanowienie GINB z [...] stycznia 2024 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ dokonał błędnej wykładni art. 73 § 1 k.p.a. interpretując ten przepis odmiennie niż Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 8 października 2018 r. sygn. akt I OPS 1/18. W tej uchwale NSA przyjął, że w ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy". Sąd zwrócił uwagę, że w okolicznościach niniejszej sprawy, odmowę przesłania stronie żądanych dokumentów z akt sprawy, organ oparł jedynie na błędnej wykładni art. 73 § 1 k.p.a., uznając, że nie jest zobowiązany do sporządzania kopii akt administracyjnych oraz doręczania ich stronie. W ocenie organu jego rola kończy się na zapewnieniu stronom możliwości skorzystania z prawa sporządzania notatek i odpisów we własnym zakresie. Sąd zauważył, że organ nie wskazał w zaskarżonym postanowieniu jakiejkolwiek przeszkody związanej z udostępnieniem kopii dokumentów uniemożliwiającej uwzględnienie żądania skarżącej. W wytycznych dla organu Sąd podał, że ponownie rozpoznając wniosek skarżącego o przesłanie kopii dokumentów wskazanych we wniosku, organ uwzględni wskazówki Sądu i – o ile nie wystąpią przeszkody uniemożliwiające uwzględnienie żądania strony – organ zobligowany będzie do pozytywnego ustosunkowania się do tego wniosku. Ponownie rozpoznając sprawę GINB postanowieniem z [...] października 2024 r. odmówił skarżącemu sporządzenia kserokopii interesujących go dokumentów i przesłania ich na wskazany przez skarżącego adres. W uzasadnieniu postanowienie GIBN podał, że obowiązek umożliwienia stronom w każdym stadium postępowania przeglądania akt oraz sporządzania z nich notatek i odpisów nie oznacza jednocześnie, że strona może żądać, aby kserokopie dostarczał sam organ. Stanowiska tego nie neguje powołana uchwała siedmiu sędziów NSA z 8 października 2018 r. z której wynika jedynie obowiązek organu administracji publicznej sporządzenia na wniosek strony kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, a nie obowiązek przesyłania dokumentów stronie. Organ wskazał jednocześnie, że w związku z dużą obszernością akt, których kopii domagał się skarżący i ich formatem (przekraczającym rozmiar A-3) nie ma możliwości techniczno-organizacyjnych sporządzenia tych kopii, a co za tym idzie przesłania ich skarżącemu. Wykonanie kopii żądanych dokumentów wiązałoby się z dodatkowym organizacyjnym zaangażowaniem pracowników, i tak już obciążonych dużym nakładem pracy z uwagi na ogromną ilość prowadzonych przed GINB postępowań i braki kadrowe. Wspomnianym na wstępie postanowieniem z [...] grudnia 2024 r. GINB utrzymał w mocy opisane postanowienie. Od tego postanowienia Z. P. złożył skargę do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżący odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych stwierdził, że uprawnienie strony dostępu do akt sprawy należy rozumieć szeroko nie tylko jako prawo wglądu w akta, prawo sporządzania notatek, odpisów i kopii, ale także prawo żądania kserokopii dokumentów z akt sprawy. Nieuzasadniona odmowa sporządzenia kopii dokumentu znajdującego się w aktach sprawy jest nieuprawnionym formalizmem, który prowadzi do naruszenie zasady zaufania obywatela do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Skarżący podniósł, że organ nie wykazał trudności w sporządzeniu kopii żądanych dokumentów, a jego twierdzenia w tym zakresie są gołosłowne. GINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta dokonywana jest, co do zasady, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a) sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Stosownie zaś do art. 134 p.p.s.a., sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, że odmowa sporządzenia kserokopii wymienionych w zaskarżonym postanowieniu dokumentów z akt sprawy administracyjnej i doręczenia tych kopii na adres wskazany przez skarżącego była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Jak wskazano wyżej tutejszy Sąd wyrokiem z 3 lipca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 722/24, uchylił postanowienia GINB o odmowie sporządzenia kopii dokumentów i ich doręczenia stronie. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna, o której mowa w powołanym przepisie, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Przypomnieć należy, że WSA w Warszawie uchylając wcześniejsze postanowienia GINB o odmowie sporządzenia i doręczenia skarżącemu kopii dokumentów z akt sprawy wyraźnie wskazał, że organ dokonał błędnej wykładni art. 73 § 1 k.p.a. uznając, że nie jest zobowiązany nie tylko do sporządzenia kopii dokumentów objętych wnioskiem, ale również ich doręczenia stronie. Wobec tego przyjęcie w zaskarżonym postanowieniu stanowiska, że art. 73 § 1 k.p.a., w świetle wykładni dokonanej przez poszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z 8 października 2018 r. sygn. akt I OPS 1/18, zobowiązuje organ wyłącznie do sporządzenia kopii dokumentów z akt administracyjnych sprawy na żądanie strony tego postępowania, a nie doręczenia tych dokumentów stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a. Możliwość odstąpienia od wiążącej oceny prawnej konkretnego zagadnienia prawnego przedstawionej w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego możliwa jest wyłącznie w przypadku zmiany stanu prawnego, a taki w rozpoznawanej sprawie nie miał miejsca. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że z tezy powołanej uchwały nie wynika wprawdzie wprost obowiązek organu polegający na doręczeniu stronie sporządzonych przez organ kopii dokumentów, niemniej jednak w uzasadnieniu uchwały NSA wskazał, że "określając relacje podmiotu uprawnionego do korzystania z akt oraz organu administracji akcentować należy konieczność ich współdziałania celem zapewnienia efektywnego prowadzenia postępowania, zgodnie z obowiązującymi współcześnie standardami dobrej administracji. To na organie ciąży obowiązek stworzenia warunków gwarantujących stronie realną możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych i jego wykorzystania w ramach uprawnień procesowych". Jeżeli zatem strona postępowania wskazuje, że ma trudności w dotarciu do siedziby organu to zasadne wydaje się być uwzględnienie jej prośby o doręczenie kopii. Sąd podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie, zgodnie z którym przewidziany przez ustawodawcę obowiązek współdziałania organu przy wykonywaniu przez stronę uprawnień przewidzianych w art. 73 § 1 k.p.a., co może w realiach konkretnej sprawy oznaczać nie tylko powinność wykonania kserokopii żądanych przez stronę dokumentów, za zwrotem związanych z tym kosztów, ale również ich doręczenie. Prawo strony dostępu do akt sprawy należy bowiem, w ocenie Sądu, rozumieć szeroko, nie tylko jako prawo wglądu w akta, prawo sporządzania notatek, odpisów i kopii, ale także prawo żądania kserokopii dokumentów z akt sprawy, przy czym ich sporządzenie i doręczenie przez organ może być warunkowane poniesieniem kosztów przez stronę (por. wyrok NSA z 16 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3043/13). We wspomnianym wyroku z 3 lipca 2024 r., którym organ był związany, Sąd wskazał ponadto, że "odmowa uwzględnienia wniosku strony o sporządzenie kserokopii z akt mogłaby nastąpić jedynie, gdyby organ wykazał konkretne utrudnienia wynikające z braku potrzebnego sprzętu lub dużej liczby dokumentów przewidzianych do kopiowania. Tylko więc w sytuacjach wymagających większego organizacyjnego zaangażowania ze strony pracowników organu, dopuszczalne byłoby wyznaczenie stronie określonych warunków realizacji wniosku w przedmiocie sporządzenia kserokopii dokumentów". Odmowa udostępnienia kopii akt sprawy (wraz z ich doręczeniem) stanowi wyjątek od zasady dostępności akt sprawy i organ chcąc się na taki wyjątek powołać winien szczegółowo wyjaśnić w uzasadnieniu postanowienia, na czym polegają owe trudne do przezwyciężenia przeszkody, a nie ogólnie wskazać, że akta sprawy są obszerne, a niektóre z dokumentów zostały sporządzone w formacie A-3. Z powyższego nie wynika, że organ nie dysponuje urządzeniami umożliwiającymi kopiowanie w takim formacie. Na aprobatę nie zasługuje argument organu o konieczności dodatkowego zaangażowania pracowników, i tak już obciążonych dużym nakładem pracy z uwagi na ogromną ilość prowadzonych przed GINB postępowań i braki kadrowe. Należy zwrócić uwagę, że udostępnianie akt (w formie wskazanej przez wnioskodawcę) jest częścią postępowania administracyjnego, a nie czynnością dodatkową i jako taka należy do normalnych zadań wykonywanych przez organy administracji publicznej. Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu nie stanowią same w sobie usprawiedliwionego uzasadnienia odmowy sporządzenia na wniosek kopii z akt sprawy, a tym bardziej ich wysłanie stronie. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej właściwą obsługę działania urzędu obsługującego organ i odpowiedniego zorganizowania pracy urzędu. Konsekwencje takiego stanu rzeczy nie mogą być przenoszone na strony postępowań. Tego typu argument nie mógł być uwzględniony w niniejszej sprawie albowiem organ nie wskazał jak obszerne są dokumenty objęte wnioskiem, ani nie ustalił czy takie dokumenty w aktach tej sprawy w ogóle się znajdują. Sąd wskazuje jednocześnie, że zgodnie z treścią uzasadnienia uchwały istnieje możliwość obciążenia strony kosztami sporządzenia kopii dokumentacji, gdyż mieszczą się one w kosztach postępowania administracyjnego poniesionych na jej żądanie. Taka podstawa wynika z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Koszty te nie pozostają bowiem w bezpośrednim związku z rozstrzygnięciem sprawy, a tylko przez ten pryzmat odczytywać należy ustawowe obowiązki organu, o których mowa w tym przepisie, co w konsekwencji wyklucza obciążenie nimi organu. Sąd zwraca ponadto uwagę, że niemożliwość realizacji wniosku w zakresie wybranych dokumentów, nie zwalnia organu od realizacji tej części wniosku, która jest możliwa do zrealizowania w ramach środków technicznych pozostających w dyspozycji organu. Stąd też organ ponownie rozpoznając sprawę ustali w pierwszej kolejności i zidentyfikuje w aktach sprawy dokumenty, których udostępnienia żądał skarżący. Następnie oceni przez pryzmat wskazanych wyżej kryteriów, czy możliwa jest realizacja wniosku skarżącego (sporządzenie kopii i ich wysłanie) w całości lub części. W przypadku, gdyby okazało się, że wniosek nie jest możliwy do zrealizowania (w całości lub części) w uzasadnieniu postanowienia o odmowie udostępnienia kopii dokumentów z akt sprawy organ szczegółowo opisze powody ograniczenia prawa strony do dostępu do akt. Zdaniem Sądu organ wydając zaskarżone postanowienie naruszył art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 73 § 1 k.p.a.(dokonał wykładni art. 73 § 1 k.p.a. w sposób sprzeczny z wiążącym go prawomocnym wyrokiem Sądu), a także art. 7 i art. 124 § 2 k.p.a. albowiem nie wyjaśnił w sposób wystarczający braku możliwości technicznych sporządzenia kopii dokumentów objętych wnioskiem skarżącego. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone na rzecz skarżącego koszty postępowania składa się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi.