VII SA/Wa 331/25

25 lipca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska asesor WSA Marcin Maszczyński (spr.) Protokolant: referent stażysta Nikola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2025 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2024 r. znak: KOC/7178/Ar/24 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z dnia [...] grudnia 2024 r., znak: [...], uchylająca decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") Nr 125/WOL/21 z dnia 8 października 2021 r. w całości i umarzająca postępowanie organu I instancji. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., uzupełnionym w dniu [...] lutego 2016 r., P. A. sp. z o.o. (dalej: "inwestor" lub "Spółka" lub "skarżąca") wystąpiła do Prezydenta o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi dwupoziomowymi wraz z infrastrukturą techniczną, dojazdem, dojściem, zagospodarowaniem terenu i budową drogi dojazdowej na działkach nr [...] i nr [...] (kubatura), oraz częściach działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...], w rejonie ul. [...], na terenie Dzielnicy W. m.st. Warszawy. Pismem z dnia 4 maja 2015 r. Prezydent zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie. Postanowieniem Nr 81/WOL/15 z dnia 19 czerwca 2025 r. Prezydent, działając na postawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji. Postanowieniem Nr 10/WOL/16 z dnia 2 lutego 2016 r. Prezydent podjął zawieszone postępowanie. Decyzją Nr 152/WOL/16 z dnia 26 października 2016 r. Prezydent orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie do Kolegium wniosła Spółka Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Prezydent postanowieniem nr 25/WOL/19 z dnia 15 lutego 2019 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł inwestor. Postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. Kolegium uchyliło zaskarżone postanowienie. Decyzją Nr 46/WOL/20 z dnia 5 maja 2020 r. Prezydent ponownie odmówił ustalenia warunków dla tej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie do Kolegium wniosła skarżąca. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. Kolegium ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją Nr 125/WOL/21 z dnia 8 października 2021 r. (obie strony błędnie wskazują w swoich pismach na to, że była to decyzja z dnia 5 maja 2020 r., co Sąd uznał za oczywistą omyłkę pisarską) Prezydent po raz trzeci odmówił ustalenia warunków zabudowy dla niniejszej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie do Kolegium Odwoławczego wniosła skarżąca. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2022 r., Kolegium zawiesiło z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia odwołania Spółki. W wyniku rozpoznania wniosku inwestora, o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej postanowieniem Kolegium z dnia [...] czerwca 2022 r., postanowieniem z dnia 29 października 2024 r. Kolegium uchyliło zaskarżone postanowienie, wskazując, że dla terenu objętego postępowaniem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2024 r. inwestor wystąpił do Kolegium o zawieszenie postępowania w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Prezydenta z dnia 5 maja 2020 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2024 r. Kolegium odmówiło zawieszenia przedmiotowego postępowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2024 r., znak: [...], Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium przywołało mające zastosowanie w sprawie przepisy u.p.z.p. i stwierdziło, że wynika z nich, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz ustalenie warunków zabudowy decyzją administracyjną, z założenia wykluczają się. Na obszarze, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się na podstawie postanowień planu, a zatem nie wydaje się wówczas decyzji. Z powyższego, w ocenie Kolegium, jednoznacznie wynikać ma, że ustalenie decyzją warunków zabudowy i zagospodarowania terenu możliwe jest jedynie w przypadku braku na danym terenie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym organ ten zauważył, że w dniu 31 października 2024 r. weszła w życie uchwała nr LXX/2300/2022 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 8 września 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [...] i [...] (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2022 r. poz. 9750). Wobec niedopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji lokalizowanej lub znajdującej się na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zdaniem Kolegium, postępowanie w sprawie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy należy umorzyć, jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a.") W myśl tego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Użycie przez ustawodawcę słowa "wydaje", a nie "może wydać" oznaczać ma, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. W skardze z dnia 13 stycznia 2025 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Spółka zaskarżyła ww. decyzję Kolegium z dnia 6 grudnia 2024 r. w całości. Skarżąca zarzuciła jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 98 § 1 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy w dniu jej wydania postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania na wniosek skarżącej nie było ostateczne, a tym samym zaskarżona decyzja była przedwczesna wobec nierozpoznania w sposób dostateczny kwestii wpadkowej, jaką była kwestia zawieszenia postępowania zgodnie z wnioskiem skarżącej. Stawiając powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu odwoławczego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz skarżącej. W uzasadnieniu Spółka wskazała przede wszystkim na to, że jej zdaniem, przed wydaniem zaskarżonej decyzji Kolegium zobowiązane było nie tylko do wydania postanowienia w przedmiocie złożonego przez skarżącą wniosku o zawieszenie postępowania, ale również do oczekiwania na uostatecznienie się tego postanowienia. Dopiero bowiem ostateczne rozstrzygnięcie kwestii wpadkowej uprawniało organ odwoławczy do dalszego orzekania w sprawie. Spółka podniosła dalej, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania stronie, zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a., przysługuje prawo wniesienia zażalenia. Niewątpliwie postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania mieści się w katalogu "postanowień w sprawie zawieszenia", na co przywołała orzecznictwo z lat 2011-2014. W jej ocenie na wydane przez Kolegium postanowienie z dnia 6 grudnia 2024 r. skarżącej przysługiwało prawo wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Jednocześnie Kolegium wydało zaskarżoną decyzję, co w świetle wskazanych powyżej okoliczności powoduje, że postępowanie zostało zakończone przed ostatecznym rozstrzygnięciem postępowania wpadkowego. Co ważne, niedysponowanie przez organ odwoławczy ostatecznym postanowieniem w przedmiocie rozstrzygnięcia wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania powoduje, że organ uchylił się od obowiązku nałożonego art. 98 § 1 k.p.a. W ocenie skarżącej wydanie zaskarżonej decyzji przed rozpoznaniem wniosku o zawieszenie postępowania skutkuje naruszeniem również podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady pogłębiania zaufania, określonej w art. 8 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] stycznia 2025 r. Kolegium wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w złożonej skardze wskazało, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Stosownie do art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. W związku z powyższym od postanowienia Kolegium z dnia [...] grudnia 2024 r. o odmowie zawieszenia postępowanie nie przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ ten przypomniał, że w dniu 31 października 2024 r. weszła w życie uchwała nr LXX/2300/2022, Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 8 września 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic Wolskiej i Płockiej (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2022 r. poz. 9750). Wobec niedopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji lokalizowanej lub znajdującej się na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postępowanie w sprawie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzje organu I instancji oraz umorzyło, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W sprawie zasadniczo przedmiotem sporu była tylko kwestia możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. W ocenie strony skarżącej od wydanego przez Kolegium postanowienia z dnia [...] grudnia 2024 r. o odmowie zawieszenia postępowania odwoławczego przysługiwał środek zaskarżenia, a tym samym decyzja odwoławcza była przedwczesna. Kolegium stoi zaś na stanowisku, że to postanowienie było niezaskarżalne, a tym samym organ ten miał prawo do wydania decyzji odwoławczej w tym samym dniu, w którym zapadło sporne postanowienie. W tym sporze rację należy przyznać Kolegium. Stosownie do art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W myśl art. 101 § 3 k.p.a. zażalenie przysługuje na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Sąd wyraźnie podkreśla, że nie kwestionuje tego, że w latach, w których zapadały przywołane przez skarżącą orzeczenia (tj. 2011-2014) kwestia możliwości zaskarżenia postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania była różnie oceniana przez sądy. Obecnie jednak (tj. w dacie wydania kwestionowanej decyzji – 2024 r.) w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, iż aktualną treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (por. np. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2025 r. sygn. akt: III OSK 873/22). Wobec powyższego przepis art. 101 § 3 k.p.a. nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia (lub wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2991/12; postanowienie NSA z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 1617/12; postanowienie NSA z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1175/12; postanowienie NSA z dnia 31 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 641/15). Sąd to stanowisko podziela i przyjmuje za własne. Skoro w świetle przepisu art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie (lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) nie przysługuje, a zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest również postanowieniem kończącym postępowanie jak też rozstrzygającym sprawę co do istoty, to Kolegium nie miało obowiązku oczekiwania na ewentualny środek odwoławczy od tego postanowienia. Wręcz przeciwnie – wobec trwającego wiele lat postępowania administracyjnego oraz faktu, iż dalsze jego prowadzenie - wobec wejścia w życie planu miejscowego (z wyraźnym podkreśleniem, że nastąpiło to dwa lata przed wydaniem zaskarżonej decyzji - w dniu 31 października 2022 r.) prowadzi Sąd do jednoznacznego przekonania, że dalsze procedowanie sprawy byłoby całkowicie niezasadne i narażało organ na rażącą przewlekłość. Na marginesie Sąd wskazuje, iż skarżąca nie została pozbawiona możliwości poddania ocenie przedmiotowego postanowienia, gdyż mogła to uczynić w treści złożonej do tutejszego Sądu skardze, co tez uczyniła – czego wyrazem jest zapadły w niniejszej sprawie wyrok (VII SA/Wa 331/25). Sąd stoi na stanowisku, że brak było podstaw prawnych do zaskarżenia tego postanowienia (poprzez wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) a wydane przez organ w dniu 6 grudnia 2024 r. postanowienie o odmowie zawieszenia prowadzonego postępowania odwoławczego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, było w pełni prawidłowe. Jednocześnie Sąd odrzucił jako niedopuszczalną skargę na to postanowienie (VII SA/Wa 332/25). Zgodzić się należy ze stanowiskiem Kolegium, że decyzja organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, w sytuacji wejścia w życie planu miejscowego, stała się bezprzedmiotowa i konieczne było jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania przed organem I instancji Jak wskazuje się jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych podstawową przesłanką umożliwiającą organowi administracji wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. W sytuacji, gdy dla terenu tego obowiązuje plan, możliwość realizacji inwestycji oceniana jest bezpośrednio na podstawie przepisów tego planu. Uchwalenie i wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w toku postępowania o wydanie warunków zabudowy skutkuje uznaniem, że postępowanie takie staje się bezprzedmiotowe. Unormowania art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. stanowią bowiem, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a dopiero wtedy, gdy brak jest planu miejscowego, w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 marca 2023 r. sygn. akt: IV SA/Po 99/23). Mając powyższe na uwadze, podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 98 § 1 k.p.a oraz art. 8 § 1 k.p.a. zostały uznane przez Sąd za niezasadne. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.