VII SA/Wa 333/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2017 r. sprawy ze skargi SB na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę Przedmiotem skargi SB jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...]. Decyzją tą organ, po rozpatrzeniu odwołania SB od decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] orzekającej o zatrzymaniu prawa jazdy kategorii A, B, C nr [...] nr druku [...], wydanego przez ten organ, na okres trzech miesięcy i nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu [...] września 2015 r. do Starosty [...] wpłynęła informacja z Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. o zatrzymaniu SB w dniu [...] sierpnia 2015 r. prawa jazdy kategorii A, B, C nr [...] nr druku [...], na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy - Prawo o ruchu drogowym, to jest z powodu przekroczenia dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym. Z informacji tej wynika, że SB nie posiadał prawa jazdy podczas kontroli drogowej oraz, że interwencja dodatkowo zakończyła się postępowaniem mandatowym. Starosta [...], pismem z dnia [...] września 2015 r., zawiadomił SB o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zatrzymania prawa jazdy. W dniu [...] października 2015 r. do organu I instancji wpłynął wniosek skarżącego o zobowiązanie Komendanta Komendy [...] w [...] do przedłożenia wyciągu z homologacji urządzenia pomiarowego wykorzystanego do dokonania pomiaru, "w szczególności do wskazania, który z pojazdów podaje prędkość w systemie wideorejestracji w pojeździe". Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a., art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r., poz. 155 ze zm.), orzekł o zatrzymaniu SB prawa jazdy kategorii A, B, C nr [...] nr druku [...], wydanego przez ten organ, na okres 3 (trzech) miesięcy, z jednoczesnym nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] października 2015 r., w terminie, wniósł SB. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu powyższego odwołania SB, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, w przypadku gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Stosownie do art. 102 ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami, starosta wydaje decyzję, o której mowa w ust. 1 pkt 4 lub 5, na okres 3 miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązując kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany w trybie art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541) - do dnia 3 stycznia 2016 r., podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, jest informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a) ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Z powyższego wynika, że decyzja wydawana przez właściwego starostę (w niniejszej sprawie Starostę [...]), na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami, nie jest decyzją wydawaną w ramach uznania administracyjnego, a organ administracyjny związany jest uzyskaną informacją o zatrzymaniu kierowcy (na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy - Prawo o ruchu drogowym) prawa jazdy w związku z przekroczeniem przez kierowcę dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Mając na uwadze powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że w związku z uzyskaniem informacji z Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], o zatrzymaniu SB w dniu [...] sierpnia 2015 r. prawa jazdy, Starosta [...] miał obowiązek, na mocy art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami, wszcząć postępowanie i wydać decyzję o zatrzymaniu SB prawa jazdy kategorii A, B, C wydanego przez ten organ, na okres 3 (trzech) miesięcy i nadać tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Organ II instancji podkreślił, że organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa, i nie mają kompetencji ani do oceny obowiązujących przepisów, ani do ich niestosowania. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy jest słuszna i jak wynika z akt postępowania została wydana po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, w którym strona miała zapewnione prawo czynnego udziału w postępowaniu. Dalej, organ II instancji podał, że argumenty podniesione w odwołaniu nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nie znajduje usprawiedliwienia żądanie strony przeprowadzenia przez organ dowodu z wyciągu z homologacji urządzenia pomiarowego wykorzystanego do dokonania pomiaru. Do wszczęcia postępowania w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy na 3 (trzy) miesiące i wydania stosownej decyzji administracyjnej wystarczająca jest informacja Policji o fakcie zatrzymania prawa jazdy. Dodatkowo organ podniósł, iż ani Starosta [...] ani SKO w [...] nie są uprawnione do weryfikowania w postępowaniu administracyjnym, z jaką rzeczywistą prędkością w terenie zabudowanym poruszał się skarżący w dniu [...] sierpnia 2015 r. podczas zatrzymania go przez funkcjonariuszy Policji i w jaki sposób był dokonywany pomiar prędkości, dlatego też chybione jest żądanie pod adresem organów przeprowadzania własnych ustaleń faktycznych w tym zakresie. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podkreśliło, że z informacji Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] wynika, że interwencja zakończyła się postępowaniem mandatowym, co oznacza, że na kierującego pojazdem SB została nałożona grzywna w drodze mandatu karnego w trybie art. 98 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia. Wskazał przy tym, iż mandat staje się prawomocny z chwilą pokwitowania jego odbioru przez ukaranego (art. 98 § 3 ww. ustawy). Przyjęcie mandatu oznacza natomiast przyznanie się sprawcy do winy i prawomocne zakończenie postępowania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 880/14). Wobec tego, iż SB w chwili dokonywania kontroli drogowej w dniu [...] sierpnia 2015 r. przyznał się do kierowania pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym (czego dowodem jest przyjęcie mandatu karnego i zakończenie postępowania - postępowaniem mandatowym), kwestionowanie tych okoliczności na obecnym etapie sprawy w toku postępowania administracyjnego, jest niedopuszczalne. Organ odwoławczy zaznaczył także, że kierującemu nie zostało fizycznie zatrzymane prawo jazdy w chwili kontroli, bowiem SB nie posiadał tego dokumentu w trakcie kontroli. Wskazał jednak, iż w takiej sytuacji, strona postępowania jest wzywana do zwrotu dokumentu prawa jazdy, co też w niniejszej sprawie nastąpiło w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Biorąc powyższe pod uwagę, a w szczególności okoliczność, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu, po analizie całokształtu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało ją w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], skarżący - SB wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: art. 135 k.p.a. przez pominięcie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonalności decyzji przez okres 3 miesięcy pomimo, iż wniosek ten jest wnioskiem o zabezpieczenie, który winien być rozpoznany niezwłocznie, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez pominięcie zapisów regulujących prawo do rozpoznania sprawy przez niezawisły sąd, tj. przez pominięcie postępowania sądowego w sprawie o wykroczenie, a jednocześnie zastosowanie środka karnego nie orzeczonego przez sąd, art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. przez wydanie decyzji bez podstawy prawnej prawa materialnego z uwagi na fakt, iż nie istnieje norma prawa materialnego mogąca być podstawą decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami, przez wadliwe zastosowanie i interpretację oraz wskazanie, iż podstawą materialną decyzji jest przepis kompetencyjny nadający wyłącznie uprawnienie do wydania decyzji, art. 6 k.p.a. w zw. z 135 ust. 1 pkt. 1a Prawa o ruchu drogowym, przez jego wadliwą interpretację i zastosowanie oraz wskazanie, iż pomimo że policjant nie dokonał zatrzymania prawa jazdy to przepis ten jest podstawą do wydania decyzji administracyjnej, art. 7 Konstytucji RP przez działanie organu władzy publicznej bez podstawy prawa, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez brak wskazania podstaw prawnych w uzasadnieniu przewlekłości w rozpoznaniu skargi przez okres 3 miesięcy, brak wskazania podstaw prawnych nie rozpoznania wniosku w trybie zabezpieczenia, a w szczególności brak rozstrzygnięcia i wskazania podstaw prawnych nie pochylenia się nad głównym zarzutem skargi dotyczącym nie oparcia decyzji organu I instancji na przepisach prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że przepis art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, jako zasada prawna kompetencyjna uprawniająca Starostę do wydania decyzji została zaskarżona do Trybunału Konstytucyjnego przez Rzecznika Praw Obywatelskich jako niezgodna z Konstytucją RP i orzeczenie w tym zakresie jako prejudycjalne będzie miało wpływ na wynik niniejszej sprawy, dlatego wniosek o uchylenie wykonalności przedmiotowej decyzji jako wydanej na niekonstytucyjnym przepisie jest zasadny i konieczny, gdyż wykonanie decyzji nieodwracalnie naruszy prawa skarżącego. Podniósł też, że art. 135 ust. 1 pkt 1a nie został przypisany przez ustawodawcę do żadnego postępowania bezpośrednio, gdyż katalog przepisu art. 136 ust. 1 nie został poszerzony jako mający zastosowanie do art. 135 ust. 1 pkt 1a. Do przepisu tego brak jest stosownych przepisów wykonawczych, jak i brak przepisów prawa materialnego. W ocenie skarżącego, funkcjonariusz policji ma obowiązek przekazać prawo jazdy do Sądu Rejonowego właściwego dla miejsca zdarzenia, który to Sąd w terminie 14 dni zobowiązany jest wydać postanowienie w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Skarżący podniósł, że sprawy dotyczące m. in. zatrzymania lub cofnięcia uprawnień do prowadzenia pojazdów, zgodnie z ww. ustawą Prawo o ruchu drogowym, należą do kompetencji właściwego starosty, zatem uznać należy, że podstawą prawną decyzji o cofnięciu lub zatrzymaniu uprawnień jest art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, w związku z przepisem prawa materialnego określonym w: kodeksie wykroczeń lub kodeksie karnym wykonawczym lub kodeksie karnym, lecz norma taka nie istnieje, dlatego przedmiotowa decyzja, jako nie oparta na przepisach prawa, jest nieważna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie podzielił zarzutów w niej podniesionych i nie stwierdził, aby kontrolowana decyzja dotknięta była wadą nieważności, czy inną uzasadniającą co najmniej jej uchylenie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] orzekającą o zatrzymaniu SB prawa jazdy kategorii A, B, C nr [...] nr druku [...], wydanego przez ten organ, na okres trzech miesięcy i nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Podstawę materialnoprawną tych decyzji stanowi przepis art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, zgodnie z którym: starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, w przypadku gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Stosownie zaś do art. 102 ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami, starosta wydaje decyzję, o której mowa w ust. 1 pkt 4 lub 5, na okres 3 miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązując kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany w trybie art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Zważyć przy tym trzeba, że ustawodawca jasno sprecyzował co stanowi źródło ustalenia stanu faktycznego w zakresie stwierdzenia okoliczności przekroczenia dopuszczalnej prędkości w terenie zabudowanym o 50 km/h. W art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541) uregulował bowiem, że do dnia 3 stycznia 2016 r. podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, jest informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Przepis ten w efekcie przesądza, że jedyną i wyłączną okolicznością, która stanowi o obowiązku wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, jest ww. informacja. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż w dniu [...] sierpnia 2015 r. SB zostało zatrzymane prawo jazdy kategorii A, B, C nr [...] nr druku [...], z powodu przekroczenia przez skarżącego dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym. Okoliczność ta bezspornie wynika z informacji z Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak [...]. Przedmiotowa kontrola drogowa zakończyła się postępowaniem mandatowym, co oznacza, że na skarżącego została nałożona grzywna w drodze mandatu karnego w trybie art. 98 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia. Z tych też przyczyn, w niniejszej sprawie, po otrzymaniu informacji z Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Starosta [...] wszczął postępowanie i następnie decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] orzekł o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy kategorii A, B, C nr [...] nr druku [...], wydanego przez ten organ, na okres trzech miesięcy i nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Następnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podzieliło stanowisko organu I instancji. W ocenie Sądu, w takich okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy zatrzymanie skarżącemu prawa jazdy należało uznać za w pełni uprawnione i prawidłowe. W tym też kontekście Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...]. Kontrolując to orzeczenie Sąd wziął nadto pod uwagę, a to za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (v. wyrok z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1052/15, Lex nr 2113971), że o zatrzymaniu prawa jazdy organ orzeka obligatoryjnie. Organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu rażącego przekroczenia prędkości, ale z mocy woli ustawodawcy opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu informacji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Tym samym organ prowadzący postępowanie o zatrzymanie prawa jazdy, w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, nie może ani powoływać z urzędu, ani na wniosek dowodów na okoliczność potwierdzenia, czy też weryfikacji treści zawartych w informacji, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy kodeks karny oraz niektórych innych ustaw. Ponadto, wskazać należy, że skarżący miał możliwość kwestionowania ustaleń policji dotyczących popełnienia przez niego wykroczenia polegającego na przekroczeniu prędkości, w postępowaniu sądowym w sprawach o wykroczenia. Nie zgadzając się ze stanowiskiem funkcjonariusza policji mógł odmówić przyjęcia mandatu karnego, nałożonego za to wykroczenia, doprowadzając tym samym do skierowania do sądu wniosku o ukaranie. Z tej możliwości skontrolowania zasadności stwierdzenia przez policję popełnienia omawianego wykroczenia jednak nie skorzystał. Takiej zaś możliwości skarżący nie ma już w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym orzeczenia o zatrzymaniu prawa jazdy. Przy czym, te dwa postępowania (administracyjne i mandatowe) są ze sobą funkcjonalnie powiązane - postępowanie administracyjne stanowi bowiem wykonanie rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu mandatowym. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że w Trybunale Konstytucyjnym zawisła sprawa o zbadanie zgodności art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami z Konstytucją RP, Sąd wskazuje, iż w wyroku z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt K 24/15 (Dz. U. z 2016 r., poz. 2197), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: "Art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (j.t. Dz.U.2016.627, ze zm.) w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz.U.2012.1137, ze zm.) w zakresie, w jakim przewiduje stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn, sankcji administracyjnej w postaci zatrzymania prawa jazdy i odpowiedzialności prawnokarnej za wykroczenie, jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego 22 listopada 1984 r. w Strasburgu (Dz.U.2003.42.364) i art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r. (Dz.U.1977.38.167) (...)." Dlatego też, biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, iż orzeczenia zapadłe w sprawie są prawidłowe, zgodne z przepisami, a jako takie nie świadczą o naruszeniu art. 6 k.p.a. i uregulowanej w tym przepisie zasady praworządności, w myśl której organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z tych też przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.