VII SA/Wa 340/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...], nakazującej w/w rozbiórkę części ogrodzenia na odcinku oznaczonym BCD w drodze gminnej publicznej (ul. P.) oznaczonej nr ew. [...] położonej we wsi L. gm. R. wybudowanego bez wymaganego prawem zgłoszenia do właściwego urzędu architektoniczno-budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego nakazał A. Z. rozbiórkę części wybudowanego ogrodzenia w drodze gminnej P. o nr ew. [...] położonej we wsi L., gm. R. na odcinku BCD oznaczonym na załączniku do protokołu z czynności kontroli z dnia [...] maja 2008 r. oraz materiale zdjęciowym stanowiącym załącznik do pisma PINB w W. z dnia [...] listopada 2009 r. poprzez rozbiórkę słupków stalowych z cokołem betonowym widocznych na w/w zdjęciach z wyłączeniem słupka stalowego stanowiącego oznaczenie punktu B. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że postępowanie wyjaśniające oraz czynności kontrolne przeprowadzone w dniu [...] maja 2008 r. wykazały, że A. Z. w latach 200-2002 wybudował część ogrodzenia na terenie działki o nr ew. [...] będącej drogą gminną publiczną P. naprzeciwko działek o nr ew. [...] i [...] położonych we wsi L., gm. R. Ogrodzenie jest stalowe z kształtowników stalowych na słupkach stalowych z cokołem betonowym o łącznej wysokości 1,80 m. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ I instancji w toku prowadzonego postępowania podjął działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, zgodnie z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także zgodnie z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w niniejszej sprawie. Wskazał, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, jednakże z uwagi, iż w sentencji przedmiot rozbiórki był nieprecyzyjnie określony, została ona uchylona, organ odwoławczy zaś orzekł co do istoty, określając konkretniej przedmiot objęty obowiązkiem. Organ zauważył, że w myśl art. 28 Prawa budowlanego z 1994 r. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budową, z zastrzeżeniem art. 29-31. Art. 29-31 wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Stwierdził, że niniejsza sprawa dotyczy ogrodzenia nieruchomości na odcinku oznaczonym BCD w drodze gminnej publicznej (ul. P.) oznaczonej nr ew. [...] położonej we wsi L. gm. R. (tj. na niezabudowanej działce) wybudowanego bez wymaganego prawem zgłoszenia do właściwego urzędu architektoniczno-budowlanego. Podniósł, że w myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawo budowlane, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych. Opierając się na treści w/w przepisu wskazał, że droga wewnętrzna, dojazdowa ma charakter innego miejsca publicznego, a zatem wykonanie prac winno być poprzedzone dokonaniem zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Powołał się na linię orzecznictwa sądowo-administracyjnego, odnoszącą się do terminologii pojęcia "miejsce publiczne". Wskazał, że pod pojęciem terminu "publiczne" rozumie się "dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony, dostępny dla wszystkich, związany z jakimś urzędem, instytucją itp., społeczny, powszechny, ogólny, nie prywatny" i tak też należy interpretować pojęcie miejsca publicznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2005 r., sygn. akt II OSK 27/05). Określenie "innych miejsc publicznych", do których ustawodawca wprost zaliczył drogi, ulice, place, nie ogranicza się wyłącznie do dróg uznanych za publiczne w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) - pojęcie to rozszerzono wyraźnie do wszystkich miejsc, które mogą być uznane za publiczne, a więc ogólnodostępne, z których korzysta nieokreślona liczba niezidentyfikowanych osób; kryteria te spełnia wewnętrzna droga osiedlowa czy też droga gruntowa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1593/06). Zdaniem organu, zatem sam fakt zlokalizowania obiektu na działce prywatnej nie oznacza automatycznie, iż danego obiektu nie można uznać za położonego w miejscu publicznym. W świetle powyższych rozważań bez znaczenia więc pozostaje kwestia ustalenia, czy ul. P. oznaczona nr ew. [...] położona we wsi L. gm. R., na której została wykonana część ogrodzenia objęta niniejszym postępowaniem, została zaliczona do kategorii dróg publicznych w dacie budowy spornego ogrodzenia. Organ podniósł, że nie ulega wątpliwości, że droga ta została wydzielona w 2000r. natomiast ogrodzenie powstało w latach 2001-2002 tj. w tym czasie gdy droga już istniała. W ocenie organu, droga nawet nie zaliczona do dróg publicznych stanowi miejsce publiczne i stąd inwestor był zobowiązany do dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W ocenie organu odwoławczego powiatowy organ nadzoru budowlanego prawidłowo zbadał istnienie przesłanek z art. 49b Prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołał treść art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, w myśl którego, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórką obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Wskazał nadto, że stosownie do postanowień zawartych art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego istnieje możliwość legalizacji obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ jeżeli budowa tego obiektu spełnia łącznie następujące przesłanki: jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Przytoczył ustalenia powiatowego organu nadzoru budowlanego, z których wynika, że ogrodzenie zostało wykonanie niezgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że z pisma Burmistrza R. z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...] wynika, że działka o nr ew. [...] położona jest w terenach zabudowy jednorodzinnej o charakterze miejskim lub willowym i stanowi drogę wewnętrzną powstałą z podziału terenu. Organ stwierdził więc, iż w zaistniałej sytuacji przepisy Prawa budowlanego nie dają organom nadzoru budowlanego możliwości wydania innego rozstrzygnięcia administracyjnego niż decyzję nakazującą rozbiórkę. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] lipca 2005 r. drodze stanowiącej działkę o nr ew. [...] we wsi L. nadano nazwę P., z treści tej uchwały nie wynika, aby również zaliczono ją do kategorii dróg publicznych. Podniósł nadto, że droga niepubliczna również stanowi miejsce publiczne, do której mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego oraz wskazał, że z pisma Burmistrza R. z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...] wynika, że ulica P. została wydzielona w 2000 r. jako droga publiczna. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. Z., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący wskazał, że ulica P. nie spełnia kryterium miejsca publicznego, a więc dostępnego dla ogółu, bowiem jest to droga dojazdowa do dwóch działek gruntu (w tej części), kończąca swój bieg na działach nr [...] i nr [...] (niezabudowanych i niezamieszkałych), powszechnie określana jako ślepa, pełni rolę drogi dojazdowej dla mieszkańców. A. Z. zarzucił organowi, iż ten nie wykazał i nie wyjaśnił, na czym dokładnie polega niezgodność z planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto stwierdził, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał rozbiórkę części wybudowanego ogrodzenia przy drodze gminnej publicznej (ulicy P.) oznaczonego jako BCD stanowiących działkę ew. nr [...] naprzeciwko działek gruntu nr [...] i nr [...] położonych we wsi L. gm. R. w województwie [...] zaznaczając, że rozbiórka nie obejmuje słupka stalowego o oznaczeniu B włącznie z cokołem betonowym. W ocenie strony skarżącej, należy zatem przyjąć, że ogrodzenie należy rozebrać na odcinku B-C (bez słupka B) i odcinku C-D. Skarżący podniósł, że analizując załącznik nr 1 i zdjęcie nr 1 do decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...], należy zauważyć, że szkic (zał. nr 1) i zdjęcie (zał. nr 1) nie są tożsame, tj. na szkicu (zał. nr 1) na odcinku C-D poprowadzono linię prostą-ciągłą. Na zdjęciu wyraźnie widać, że na tym samym odcinku C-D jest wolna przestrzeń bez naniesień w postaci fundamentu i metalowego ogrodzenia. Znaczy to, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał rozbiórkę części wybudowanego ogrodzenia przy drodze gminnej publicznej ( ulicy P.) na odcinku C-D, które faktycznie nie istnieje, wydal więc decyzję, której nie można wykonać. Skarżący dodał nadto, że droga stanowiąca działkę nr ewid. [...] powstała w wyniku podziału terenu na działki w celu umożliwienia dojazdu do nich, podziału tego dokonał jego ojciec K. Z. W momencie podziału nie przewidział sytuacji, że przekaże dzieciom nie po jednym, tylko po dwa kawałki wynikłe z podziału tego terenu, gdyby to wcześniej zaplanował droga zakończyłaby się przed działkami [...] i [...], Wskazał ponadto, że powstanie ogrodzenia w tym kształcie było uzgodnione z Wydziałem Geodezji Urzędu Miasta w R. jak i sąsiadem K. Z. w formie ustnej z każdą ze stron. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 k.p.a. zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. mówi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (powołany wyżej art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Natomiast zgodnie z art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zasada ta nie może być rozumiana jedynie jako postulat określonego zachowania, lecz stanowi ona obowiązującą normę prawa, z której wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy administracji publicznej w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1992 r., sygn. akt SA/Lu 694/92 Wspólnota 1993/44, str. 18). W myśl art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać między innymi rozstrzygnięcie, przy czym musi być ono sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji (tak B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W-wa 2005 r. str. 506). Decyzja organu nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (tak M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego" Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II str. 648). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarga została uwzględniona, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...], jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...], zapadła z naruszeniem wyżej wskazanych zasad postępowania administracyjnego, a więc z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r, została uchylona, już z tego tylko powodu, że nie spełnia ona wymogów określonych w art. 107 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z przepisami prawa budowlanego, jednak ponieważ przedmiot rozbiórki został nieprecyzyjnie określony, została ona uchylona. Organ podniósł, że w swojej decyzji w sposób bardziej konkretny określił przedmiot objęty obowiązkiem rozbiórki. Mianowicie wskazał, że obowiązkowi rozbiórki podlega część wybudowanego ogrodzenia w drodze gminnej P. o nr ew. [...] położonej we wsi L., gm. R. na odcinku BCD oznaczonym na załączniku do protokołu z czynności kontroli z dnia [...] maja 2008 r. oraz materiale zdjęciowym stanowiącym załącznik do pisma PINB w W. z dnia [...] listopada 2009 r. poprzez rozbiórkę słupków stalowych z cokołem betonowym widocznych na w/w zdjęciach z wyłączeniem słupka stalowego stanowiącego oznaczenie punktu B. Zdaniem Sądu w dalszym ciągu, decyzja organu odwoławczego, nie określa w sposób jednoznaczny, jaka część ogrodzenia podlega obowiązkowi rozbiórki. Analizując bowiem załącznik nr 1 do decyzji (zał. nr 1 do sporządzonego protokołu z oględzin z dnia [...] maja 2008 r.) oraz materiał zdjęciowy, stanowiący również załącznik do decyzji, stwierdzić można pewne niezgodności, naniesiony na mapę opis nie pokrywa się z zebranym w sprawie materiałem zdjęciowym. Jak wskazał A. Z. w uzasadnieniu swojej skargi, na szkicu (zał. nr 1) na odcinku C-D poprowadzono linię prostą-ciągłą. Na zdjęciu wyraźnie widać, że na tym samym odcinku C-D jest wolna przestrzeń bez naniesień w postaci fundamentu i metalowego ogrodzenia. Znaczy to, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał rozbiórkę części wybudowanego ogrodzenia przy drodze gminnej publicznej (ulicy P.) na odcinku C-D, które faktycznie nie istnieje. Wprawdzie na rozprawie skarżący przyznał, że na odcinku C-D wylany jest fundament pod ogrodzenie, jednak nie zmienia to faktu, iż rozniezności te wymagają wyjaśnienia. Ponadto z wyjaśnień strony wynika, że punkt B w materiale zdjęciowym, nie odpowiada punktowi B na mapie stanowiącej załącznik do protokołu oględzin. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że zarówno organ odwoławczy, jak również organ I instancji, nie wyjaśnił, w czym upatruje niezgodność z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego, nie wskazał, że znajdują się w nim konkretne zakazy, które odnosiłyby się do tego pasa gruntu. Co więcej w aktach sprawy brak jest wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co czyni niemożliwym ocenę legalności rozstrzygnięcia w tej części. Wskazać również należy, że organy nie wyjaśniły jeszcze jednej mogącej mieć wpływ na wynik sprawy kwestii. Mianowicie brak jest ustaleń, czy projekt budowlany budowy budynku mieszkalnego obejmował realizację przedmiotowego ogrodzenia, czy jego realizacja nastąpiła z odstępstwem od zatwierdzonego pozwolenia na budowę, w jakiej dacie zostało ono wybudowane. Organ winien rozważyć, czy jest to urządzenie techniczne. W zależności od tych ustaleń organ powinien odpowiednio nakierować całe postępowanie, rozważyć, czy możliwe w sprawie jest zastosowanie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego. Ponownie rozpatrując sprawę organ zobowiązany będzie wziąć pod uwagę wskazane okoliczności i ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w wyroku.