VII SA/Wa 357/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2013 r. sprawy ze skargi J.W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] na podstawie art. 28, art. 32 ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36, art. 19 oraz art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm), zwanej dalej k.p.a., zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie dla [...] S.A. z siedzibą w [...] na budowę wieży stalowej, kratowej o wysokości 60 m o nazwie "[...]" (bez montażu urządzeń nadawczych) oraz fundamentów pod kontenery telekomunikacyjne na działce nr [...], obręb [...] na zachód od ul. [...] w [...] wraz z budową ogrodzenia terenu (pkt I), ustalił warunki realizacji inwestycji zgodnie z art. 36 ust. 1 i art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego (pkt II) oraz wskazał, ze obszar oddziaływania robót budowlanych, o którym mowa a art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, obejmuje działkę Nr [...], obręb [...] w [...] na zachód od ul. [...]. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że z wniosku inwestora wynika, iż planuje on obecnie budowę jedynie wieży antenowej bez montażu systemów antenowych i urządzeń nadawczo – odbiorczych. Docelowo jednak wieża służyć będzie do montażu anten. Organ wskazał, że inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do wniosku dołączono dokumentację projektową wykonaną przez uprawnionych projektantów, a także wymagane uzgodnienia i dokumenty, w tym m.in. zgodę Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, znak: [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. na budowę wieży antenowej o wysokości całkowitej 62,00 m nad poziomem terenu, tj. 331,00 m nad poziomem morza. Organ ustalił, iż planowana budowa wieży antenowej na działce nr [...] na zachód od ul. [...] nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia 9 sierpnia 2012 r. J. W. – właściciel nieruchomości sąsiadującej z terenem ww. inwestycji – wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 26 lutego 2010 r. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., nr [...] na podstawie art. 157 § 2, art. 61a § 1 i 2 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2010 r. na wniosek J.W.. Wojewoda [...] stwierdził, że postępowanie nieważnościowe we wnioskowanej sprawie nie może zostać wszczęte z uwagi na fakt, iż J. W. nie posiada statusu strony postępowania w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej wieży antenowej w świetle art. 28 kpa w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ nie uwzględnił zarzutów odwołującego się, iż budowa omawianej inwestycji przeszkadza w realizacji jego planów inwestycyjno – biznesowych, obniża wartość jego nieruchomości, a ponadto zagraża zdrowiu jego i członków rodziny. Organ odwoławczy uznał prawidłowość ustalenia przez organ pierwszej instancji, że działka nr [...] pozostaje poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji, który obejmuje wyłącznie działkę nr 525 będącą we władaniu inwestora. Wskazał, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] znajduje się na obszarze planu oznaczonym symbolem: F1.18.2/UT, dla którego przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa usługowa transportu. Dla ww. obszaru przewiedziono również funkcję towarzyszącą o symbolu UŁ – stacje i urządzenia nadawcze w tym stacje bazowe telefonii komórkowej, stacje radiowe, centrale telekomunikacyjne z przynależnym zagospodarowaniem terenu. Organ podniósł, iż należąca do skarżącego działka nr [...], położona w sąsiedztwie działki nr [...], znajduje się na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem F1.18.1/R, oznaczającym tereny rolne. Na ww. terenach zgodnie z § 14 pkt 2 tekstu planu obowiązuje zakaz realizacji nowej zabudowy. Wnioskowana budowa wieży antenowej na działce nr [...] nie będzie zatem wprowadzać ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr [...] w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, gdyż działka ta nie jest działka budowlaną. Zażalenie na postanowienie z dnia [...] października 2012 r. wniósł J. W.. Skarżący wskazał na bezprawność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2010 r. z uwagi na to że ww. decyzja nie obejmuje całości inwestycji, lecz jedynie jej część, tj. – samą wieżę bez urządzeń nadawczych. Skarżący powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wniósł o uznanie go za stronę postępowania a następnie o stwierdzenie nieważności decyzji. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ drugiej instancji na wstępie dokonał analizy przepisów art. 28 k.p.a oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego precyzującym pojęcie oddziaływania obiektu. Organ odwoławczy ustalił, iż obszar oddziaływania projektowanej inwestycji (budowa wieży stalowej, kratowej o wysokości 60 m – bez montażu urządzeń nadawczych – oraz fundamentów pod kontenery telekomunikacyjne) w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w żadnym przypadku nie obejmuje swym zakresem działek o nr ewid. [...] i [...]. Położenie wskazanych działek względem nieruchomości inwestycyjnej wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie za sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w możliwości zagospodarowania bądź korzystania z działek należących do wnioskodawcy, które to uciążliwości lub ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził również, że Jarosław Wróblewski nie wykazał, że jego działki znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie wskazał, że to na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1572/09). Skoro zatem decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nie dotyczy interesu prawnego J.W., nie może on być uznany za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia. Odnosząc się do argumentacji zażalenia organ drugiej instancji powołał się na pogląd wyrażony przez Naczelny Sad Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2474/10, zgodnie z którym legitymacji do bycia stroną w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie można oprzeć na przypuszczeniach, a więc stanach hipotetycznych. Merytoryczne zarzuty zażalenia organ uznał za pozostające bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem merytoryczna ocena decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2010 r. może mieć miejsce wyłącznie w ramach wszczętego postępowania administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożył J. W.. Skarżący podniósł, iż Urząd Miasta [...] – Wydział Architektury i Budownictwa przyjął cząstkowy wniosek odnośnie potężnej inwestycji mając wiedzę o całokształcie owej inwestycji i w tym niespotykanym rażącym trybie wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, którą to kwestię organ drugiej instancji całkowicie pominął. Skarżący wskazał również, iż jego dotychczasowe działanie jest uzasadnione, gdyż ma prawo, a wręcz obowiązek reagować na wszelkie nieprawidłowości administracyjne w szeroko pojętym interesie społecznym, jak i w obronie swoich praw. Zdaniem skarżącego organy nadzoru, jeżeli nie na pomijane wnioski skarżącego, z urzędu powinny wszcząć postępowanie a skarżącego od samego początku uznać za stronę postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest postanowienie znak: [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r., znak: [...] odmawiające wszczęcia na wniosek J. W. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę [...] S.A. z siedzibą w [...] na budowę wieży stalowej, kratowej o wysokości 60 m o nazwie "[...]" (bez montażu urządzeń nadawczych) oraz fundamentów pod kontenery telekomunikacyjne na działce nr [...], obręb [...] na zachód od ul. [...] w [...] wraz z budową ogrodzenia terenu. Podstawa prawną postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie był przepis art. 61a § 1 i 2 w związku z art. 157 § 2 kpa. Przepis art. 61a kpa obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r. został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz.18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego – jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty, przez wydanie decyzji administracyjnej. Powołany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, drugą zaś jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przepis art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie zaś z treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei w myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że na potrzeby konkretnej inwestycji powinien zostać wyznaczony obszar jej oddziaływania, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu, sposób zagospodarowania jego otoczenia, przy uwzględnieniu treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości, z punktu widzenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych. Oznacza to, że status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę determinowany jest zakresem oddziaływania projektowanego zamierzenia budowlanego. Podkreślenia wymaga, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie, czy interes taki osobie przysługuje. O ile więc istnieje możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania projektowanego obiektu na teren sąsiednich nieruchomości, uwzględniając wyniki analizy wyznaczonego obszaru oddziaływania, właściciele nieruchomości położonych na tym obszarze są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Oddzielnym natomiast zagadnieniem jest to, czy podnoszone przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są uzasadnione z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Jednakże weryfikacja tych zarzutów może odbywać się wyłącznie w toku postępowania, w którym osoby te mają zapewniony udział (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 647/11). Nie jest zasadne uznanie, że określona osoba nie jest stroną postępowania w sytuacji, gdy z uwagi na zarzuty podnoszone przez tę osobę, wymaga wyjaśnienia i rozstrzygnięcia właśnie to, czy interes prawny tej osoby wynikający z przepisów prawa nie został naruszony. Oznacza to, że interesu prawnego, który wyznacza legitymację do występowania w sprawie w charakterze strony, nie można uzależniać od wyniku postępowania i oceny, czy interes ten został naruszony. Oczywiście ocena w powyższym zakresie, może być dokonana tylko w ramach merytorycznego rozstrzygania sprawy, przez organ (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 września 2006 r. sygn. akt II OSK 1090/05, z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1321/06, z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 644/10, z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1764/10). Wskazać należy, że jeśli ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, to czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2012 r., VIII SA/Wa 1127/11). Sprzeczne z takim kierunkiem orzeczniczym jest zatem działanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który nie przyznając skarżącemu przymiotu strony odmawia wszczęcia postępowania, podczas gdy zarzuty podnoszone we wniosku – związane z interesem prawnym – wymagają rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego i przy uwzględnieniu właściwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. W ramach wstępnej, formalnej kontroli dopuszczalności określonego środka prawnego przez organ administracji tylko oczywisty brak interesu prawnego może być przesłanką do uznania, że dana osoba nie ma przymiotu strony, a w konsekwencji odmowy wszczęcia postępowania. Jeżeli natomiast jest konieczne badanie tego interesu w kontekście zebranego w sprawie materiału dowodowego i na podstawie przepisów prawa materialnego, to odbyć się to może wyłącznie w ramach merytorycznego rozpoznania sprawy, po wyjaśnieniu istotnych w tym zakresie okoliczności faktycznych. Dostrzegając powyższe Sąd stwierdza, że okoliczności sprawy nie dawały podstaw do zastosowania wskazanego przepisu, a tym samym wydania na jego podstawie postanowienia. Dlatego też postanowienia organu wydane w sprawie, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., należało ocenić jako wadliwe, naruszające tę normę prawną. Wprawdzie należy zgodzić się z organem co do tego, że sam wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego, wymaga on bowiem zbadania na etapie wstępnym m. in. pod względem dopuszczalności podmiotowej. Nie można jednak przyjąć w sprawie za organem, że ocena interesu prawnego skarżącego mogła być dokonana we wstępnej fazie, bez wszczęcia postępowania. Nie w każdej sprawie kwestia ta na tym etapie może być oceniona. Odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., może mieć bowiem miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Tylko wówczas, tj. w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, prawidłowym jest zastosowanie ww. regulacji prawnej. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., a to dopiero stwarza możliwość do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. W ocenie Sądu, taka oczywista sytuacja, nie wymagająca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie. Z tych też przyczyn, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że oba rozstrzygnięcia organu są wadliwe, naruszające art. 61a § 1 k.p.a. W okolicznościach sprawy nie było podstaw do zastosowania wskazanego przepisu, bowiem istniała konieczność wszczęcia postępowania, a następnie przeprowadzenia analizy interesu prawnego skarżącego. Orzekając ponownie w sprawie Wojewoda [...] winien wszcząć postępowanie z wniosku skarżącego i dopiero we wszczętym postępowaniu dokonać oceny jego interesu prawnego w świetle art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Przepis ten wskazuje na ograniczenia związane z budowanym obiektem w zagospodarowaniu terenu sąsiedniego, w tym przypadku działki nr [...] stanowiącej własność skarżącego. Organ analizując zapisy obowiązującego prawa miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dzielnicy [...] w [...] winien mieć na uwadze, że wprawdzie na terenach rolnych oznaczonych R obowiązuje zakaz nowej zabudowy, to jednak zagospodarowanie działki nr [...] może polegać na zabudowie związanej z produkcją i wytwórczością rolną i polową a także hodowlaną z przynależnym zagospodarowaniem terenu. Z tych też przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.