VII SA/Wa 360/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2018 r. sprawy ze skargi C. B. i J. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2017 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ("GINB"), po rozpatrzeniu wniosku C. B. i J. B. ("skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...] WINB") z [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] – utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Skarżący wnioskiem z [...] października 2017 r. wystąpili do GINB o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z [...] sierpnia 2012 r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] ("PINB Miasta [...]") z [...] lipca 2012 r., znak: [...], nakazującą skarżącym wykonać rozbiórkę samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w [...]. GINB postanowieniem z [...] listopada 2017 r., na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, "k.p.a.") odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z [...] sierpnia 2012 r. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili skarżący. Postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. GINB utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] listopada 2017 r. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wobec tego, że ustawodawca nie skonkretyzował drugiej z ww. przesłanek, przyjmuje się, że przez "inne uzasadnione przyczyny" należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie, lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem wydaniem aktu o charakterze formalnym, a nie merytorycznym. Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady stabilności rozstrzygnięć, dlatego też może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy w sposób bezsporny ustalono istnienie przyczyny powodującej nieważność rozstrzygnięcia, określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że na decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności (decyzja [...]WINB z [...] sierpnia 2012 r.), skarżący złożyli skargę, która została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt. II SA/Bk 805/12. Z kolei wyrokiem z 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2081/13, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powoduje konieczność wstępnego zbadania przez ten organ przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności merytorycznego rozpoznania tego żądania, łącząca się z faktem oceny prawnej sądu o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Dokonanie tego rodzaju ustalenia na ogół wymaga zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku po to, by stwierdzić, czy składniki oceny prawnej sądu, posiadającej przymiot res iudicata, czynią żądanie niedopuszczalnym. Oznacza to, że po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną zasadniczo niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji i podważanie ustaleń dokonanych przez ten sąd. Wynika to z faktu, że sąd, badając decyzję, kontroluje ją nie tylko ze względu na zarzuty przedstawione w skardze, ale również, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), z urzędu poddaje ocenie wszystkie inne okoliczności w sprawie pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Ponadto, zgodnie z art. 170 ww. ustawy orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na związanie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt. II SA/Bk 805/12, należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z [...] sierpnia 2012 r. Skargę na postanowienie GINB z [...] grudnia 2017 r. złożyli C. B. i J. B., wnosząc o jego uchylenie, oraz poprzedzającego go postanowienia, a także o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi, ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji [...]WINB z [...] sierpnia 2012 r. oraz decyzji PINB z [...] lipca 2012 r. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumentację przemawiającą, ich zdaniem, za uznaniem, że decyzja wydana w trybie zwykłym jest niewykonalna, a jej niewykonalność ma charakter trwały, co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Skarżący wskazali ponadto, że wybudowane na przedmiotowej nieruchomości budynki, w tym ten, którego dotyczyła ww. decyzja, zostały wykonane legalnie, na podstawie pozwoleń budowlanych i projektów, które jednak nie zachowały się. W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (czyli żądanie wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten ustanawia dwie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: 1) gdy żądanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną, 2) jeżeli z "jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Unormowanie to wskazuje zatem na przyczyny podmiotowe i przedmiotowe, które uniemożliwiają w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w procesowej formie decyzji administracyjnej. Do przyczyn, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, należy np. przypadek gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Użyte przez ustawodawcę kategoryczne sformułowanie: "nie może być wszczęte" wskazuje, że określone w art. 61a § 1 k.p.a. przyczyny muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku, czyli być oczywiste. Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Nie zajmuje się natomiast analizą zasadności wniosku. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. W przedmiotowej sprawie istotne jest to, że ocena prawidłowości decyzji [...] WINB z [...] sierpnia 2012 r. (której stwierdzenia nieważności domagają się skarżący) utrzymująca w mocy decyzję PINB Miasta [...] z [...] lipca 2012 r. nakazującą rozbiórkę samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego, była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. I tak, sąd administracyjny, wyrokiem z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 805/12, oddalił skargę C. i J. B. na decyzję w przedmiocie rozbiórki. Następnie, Naczelny Sąd Administracyjny, nie podzielając zarzutów skarżących kasacyjnie oddalił skargę kasacyjną C. i J. B. od ww. wyroku. W tym miejscu podzielić należy stanowisko organu II instancji (z odwołaniem się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OPS 6/09), że żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Warto przy tym zaznaczyć, że podobne zapatrywanie prezentowane jest w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 899/16). Skarżący domagając się stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] sierpnia 2012 r. podnieśli, że ze zleconego projektu rozbiórkowego części ich budynku mieszkalnego oraz opracowanej opinii technicznej wynika, że samowola budowlana nie zaistniała, a także brak jest możliwości bezpiecznej rozbiórki części budynku dla jego pozostałej części i obiektów sąsiednich. Wobec powyższego, według skarżących wystawienie tytułu wykonawczego jest przedwczesne. Analiza uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2015 r. wydanego w sprawie jak również wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z [...] sierpnia 2012 r., prowadzi jednak do konstatacji że skarżący nie wykazali aby zaistniały podstawy do wyłączenia zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się Sąd, formułując zwrot o zgodności z prawem decyzji rozbiórkowej ) ma znaczenie dla niniejszej sprawy. W tych okolicznościach, zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzono już postępowanie i wydano rozstrzygnięcie, ponowne postępowanie nie może być wszczęte, zatem organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.