VII SA/Wa 361/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk ( spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2018 r. sprawy ze skargi A. L. i K. L. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z [...] grudnia 2017 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z [...] września 2017 r., znak: [...], wydanym z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w L. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, odmawiającym wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego, z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w obrębie J., gmina S., - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Z akt sprawy wynika, że A. L. i K. L. pismem z [...] września 2017 r. wnieśli o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego, z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w obrębie J., gmina S.. Zastępca Dyrektora Oddziału w L. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpatrzeniu ww. wniosku, postanowieniem z [...] września 2017 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 w związku z art. 123 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w powyższej sprawie. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli A. L. i K. L.. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z [...] grudnia 2017 r., znak: [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Poza przesłankami podmiotowymi i przesłankami przedmiotowymi, które są podstawą do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania organ wskazał również na inne przyczyny uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Do takich innych przyczyn zaliczył żądanie dotyczące sprawy już rozstrzygniętej. Wydanie decyzji w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną skutkuje nieważnością tej decyzji, co wynika wprost z treści art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego z art. 156 § 1 pkt 3 wcielił do polskiej procedury administracyjnej instytucję res iudicatae (powaga rzeczy osądzonej). Procedura ta koncentruje się na konieczności ustalenia tożsamości sprawy administracyjnej rozstrzygniętej dwoma decyzjami wydanymi po sobie, z których pierwsza jest ostateczna. Jeżeli organ stwierdzi, że rozpoznanie żądania stron doprowadziłoby do wydania decyzji, która byłaby drugą merytoryczną ostateczną decyzją w sprawie, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy, to zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny jest on zobligowany do odmowy wszczęcia postępowania, a następnie utrzymania przedmiotowego postanowienia w postępowaniu odwoławczym. Stwierdzenie tożsamości sprawy administracyjnej wymaga ustalenia identyczności tej sprawy pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Tożsamość podmiotowa ma miejsce wówczas, gdy w sprawie występują te same strony. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest zaś treść uprawnienia lub obowiązku, a zatem interesy prawne lub obowiązki, które po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (lub jego brakiem) lub obowiązkami określonych podmiotów. Dlatego też o tożsamości sprawy (spraw) decyduje charakter i zakres praw nabytych z decyzji (lub ich brak nabycia) albo ustanowionych nią obowiązków. Przez pojęcie przedmiotu sprawy należy rozumieć obok treści uprawnień lub obowiązku także podstawę prawną tych praw (obowiązków) i stan faktyczny będący rzeczywistą podstawą do przyznania praw (obowiązków). Przedmiot sprawy administracyjnej tworzą zatem trzy zasadnicze elementy: 1) interesy prawne (obowiązki) stron, które wskutek wydania decyzji ulegają przekształceniu w prawa nabyte (w przypadku obowiązków - brak takich praw), 2) stan faktyczny, 3) norma prawna, z której powinna wynikać podstawa do rozpatrywania i rozstrzygania o indywidualnych prawach lub obowiązkach w drodze aktu administracyjnego mającego procesową formę decyzji. Zdaniem organu II instancji, z zachowaniem tożsamości zarówno podmiotowej, jak i przedmiotowej mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W wyniku prowadzonego postępowania, zainicjowanego wnioskiem z [...] stycznia 2015 r. A. L. i K. L. o udzielenie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w miejscowości N., gmina S., Zastępca Dyrektora Oddziału w L. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, decyzją z [...] marca 2015 r., znak: [...], odmówił wydania zezwolenia na przebudowę ww. zjazdu. A. L. i K. L. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] marca 2015 r. Następnie, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z [...]czerwca 2015 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podał, że zgodnie z art. 16 k.p.a. decyzja ta jest ostateczna. Funkcjonuje obecnie w obrocie prawnym, ponieważ nie została unieważniona w trybie art. 156 § 1 k.p.a., ani uchylona w trybie art. 145 § 1 k.p.a., czy też uchylona lub zmieniona w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Powyższa decyzja nie została zaskarżona do sądu administracyjnego. A. L. i K. L., wnioskiem z [...] września 2017 r., ponownie zwrócili się do zarządcy drogi krajowej nr [...] o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego z ww. drogi do działki nr [...]. Rozpatrując niniejszą sprawę, organ zbadał, czy stan faktyczny i prawny jest tożsamy ze stanem faktycznym i prawnym sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] czerwca 2015 r., ustalając następująco: wnioskodawcą są te same osoby, sprawa dotyczy przebudowy tego samego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], a ww. droga jest wciąż drogą klasy G. Mając na uwadze zarzut stron odnośnie zmienności stanu faktycznego w postaci stale dokonującej się przebudowy dróg i w związku z tym zmiennym natężeniem ruchu na drodze krajowej nr [...], organ II instancji podał, że "niezmienność" stanu faktycznego przy ustalaniu tożsamości sprawy organ bada wyłącznie w odniesieniu do faktów prawotwórczych. Fakt prawotwórczy to taki, który ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Okoliczności, które nie oddziaływują w znaczący sposób na rozstrzygnięcie sprawy, tzw. fakty prawnie obojętne, przy dokonywaniu oceny tożsamości sprawy nie są brane pod uwagę. Sprawy będą bowiem tożsame wówczas, gdy m.in. stan faktyczny, który był podstawą rozstrzygnięcia o ich meritum, okazał się taki sam. Innymi słowy, chodzi o taki stan faktyczny, od którego zależy treść rozstrzygnięcia sprawy ujętej w decyzji administracyjnej. Tymczasem podstawową okolicznością wpływającą na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] czerwca 2015 r., znak: [...], utrzymującej w mocy własną decyzję z [...] marca 2015 r., znak: [...], wydaną w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w miejscowości N., do parametrów publicznego była jego lokalizacja w obszarze oddziaływania skrzyżowania ww. drogi krajowej z drogą gminną nr [...]. Odmowa wynikała więc wprost z § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124), który zakazuje lokalizacji zjazdów publicznych w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Powyższy argument stanowił wyznacznik rozstrzygnięcia zawartego w ww. decyzji zarządcy drogi krajowej nr [...]. Okoliczności takie jak natężenie ruchu drogowego, czy możliwość zapewnienia innego dostępu do drogi publicznej stanowiły argumenty poboczne. Również stwierdzenie, że planowany zjazd publiczny służyłby do zapewnienia obsługi komunikacyjnej innej niż w 2015 roku działalności gospodarczej nie ma wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie, ponieważ do zapewnienia obsługi komunikacyjnej każdej działalności gospodarczej wymagany jest zjazd publiczny, a strony nadal wnioskują o nabycie tego samego prawa (tożsamość interesu prawnego). Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że od dnia wydania decyzji z [...] czerwca 2015 r. również norma prawna nie uległa zmianie. Wprawdzie nowelizowano przepisy ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.) oraz przepisy techniczne, tj. rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124), zaznaczył jednak, że tożsamość prawna sprawy występuje, gdy zmieni się, co prawda, akt prawny stanowiący podstawę wydania decyzji, ale zostanie zachowana ciągłość regulacji prawnej praw i obowiązków stron postępowania. Oznacza to, że tożsamość podstawy prawnej jako elementu przedmiotowego sprawy administracyjnej będzie istniała, a co za tym będzie można stwierdzić tożsamość spraw również wówczas, gdy regulacja prawna, która stanowiła podstawę do rozstrzygnięcia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej, z poprzedniego aktu prawnego zostanie przyjęta w niezmienionym stanie przez nowy akt prawny. W konsekwencji, organ II instancji stwierdził, że skoro kwestia możliwości przebudowy zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego została już rozstrzygnięta decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] czerwca 2015 r., znak: [...], zasadna jest odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego. Powyższe potwierdza również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 maja 1981 r. sygn. akt SA 895/81, publ. ONSA nr 1, poz. 47 cyt.: "Decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów KPA, jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3. KPA (res iudicata)." Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwszej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Wskazana regulacja stanowi wyraz zasady trwałości decyzji administracyjnej. Skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] grudnia 2017 r., znak: [...], wnieśli A. L. i K. L., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji z [...] września 2017 r.; 2) art. 7 i art. 8 oraz art. 11 k.p.a. poprzez naruszenie zasad zaufania, zaniechanie wyczerpującego ustalenia, czy uległ zmianie stan faktyczny sprawy w odniesieniu do stanu faktycznego, w jakim wydano decyzje z [...] marca 2015 r. i z [...] czerwca 2015 r.; 3) art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie; 4) art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że znalazłby zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem postanowienie, wydane na skutek wniosku z [...] września 2017 r. zostałoby wydane w warunkach res iudicata; 5) art. 61a k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, że odmowa wszczęcia postępowania jest uzasadniona. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że nie można zgodzić się z organem, że wszystkie istotne elementy tj. podmiot, przedmiot, stan faktyczny i prawny są tożsame. Zdaniem skarżących, nie można mówić o tożsamości przedmiotowej obu spraw. Jedną z przesłanek wydania odmownej decyzji z dnia [...] marca 2015 r. była możliwość zapewnienia obsługi komunikacyjnej działalności produkcyjno-usługowej z drogi gminnej nr [...]. Tymczasem obsługa komunikacyjna z tej drogi nie funkcjonuje. Nadto, w związku ze stale dokonującą się przebudową dróg i oddawaniem do użytku kolejnych odcinków nowobudowanych dróg zmieniają się warunki komunikacyjne, w tym w zakresie korzystania z drogi krajowej nr [...]. Skarżący podnieśli, że obecnie ruch pojazdów na przedmiotowym odcinku nie jest taki jak w 2015 r. i wcześniej, lecz jest mniejszy. Nieuprawnione jest zatem przyjęcie, że zjazd w dalszym ciągu miałby znajdować się w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, stosownie do § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uchyla je lub stwierdza jego nieważność. Badając legalność zaskarżonego postanowienia - stosownie do dyspozycji powołanych przepisów - Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z [...] grudnia 2017 r., znak: [...], utrzymał w mocy postanowienie wydane z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w L. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z [...] września 2017 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego, z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w obrębie J., gmina S.. Powyższe postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w postępowaniu administracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2159/12 i z 22 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1635/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone do sytuacji, gdy stwierdzenie przesłanek wymienionych w tym przepisie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przed wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania organ nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego, a zatem nie rozpatruje sprawy merytorycznie. W związku z tym w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum sprawy. Odmowa wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 26 października 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 453/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). W ocenie Sądu, mając na uwadze powyższe, organ orzekający w sprawie, prawidłowo uznał, że zachodziła "inna uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.) w postaci wcześniejszego rozstrzygnięcia tej sprawy ostateczną decyzją administracyjną, pozostającą nadal w obrocie prawnym. Z akt sprawy wynika, że pismem z [...] stycznia 2015 r. A. L. i K. L. wnieśli o udzielenie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w miejscowości N., gmina S.. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Zastępca Dyrektora Oddziału w L. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, decyzją z [...] marca 2015 r., znak: [...], odmówił wydania zezwolenia na przebudowę ww. zjazdu. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z [...] czerwca 2015 r., znak: [...]. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że wniosek z [...] września 2017 r. o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego, z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w obrębie J., gmina S. został złożony w sprawie już wcześniej rozstrzygniętej z wniosku skarżących z [...] stycznia 2015 r. Z treści obu wniosków i z akt sprawy wynika, że elementy wyznaczające tożsamość sprawy administracyjnej nie uległy zmianie. Sprawa dotyczy tej samej strony, tej samej podstawy prawnej i tego samego stanu faktycznego. W uzasadnieniu ponownego wniosku z [...] września 2017 r. skarżący powołali te same okoliczności faktyczne, co w poprzednim wniosku z [...] stycznia 2015 r. i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z [...] marca 2015 r. odmawiającej skarżącym zezwolenia na przebudowę ww. zjazdu. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdza, że wszystkie okoliczności podnoszone obecnie przez skarżących we wniosku z [...] września 2017 r. dotyczące udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego były już przedmiotem rozpoznania sprawy zakończonej prawomocną decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...]czerwca 2015 r., utrzymującej w mocy decyzję z [...] marca 2015 r., znak: [...]. W szczególności wskazać należy, że z decyzji z [...] czerwca 2015 r. wynika, że przyczyną odmowy udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w miejscowości N., do parametrów publicznego - była lokalizacja przedmiotowego zjazdu w obszarze oddziaływania skrzyżowania ww. drogi krajowej z drogą gminną nr [...]. Odmowa udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu wynikała wprost z § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124), który zakazuje lokalizacji zjazdów publicznych w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Powyższy przepis prawa nie uległ zmianie i nadal obowiązuje. Wnioskowany zjazd publiczny byłby usytuowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania, co jest niedopuszczalne ze względu na § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia. Natomiast pozostałe okoliczności takie jak natężenie ruchu drogowego, czy możliwość zapewnienia innego dostępu do drogi publicznej były dodatkowymi okolicznościami, które przemawiały za odmową udzielenia zezwolenia na przebudowę przedmiotowego zjazdu. Należy zgodzić się z organem orzekającym w sprawie, że twierdzenia skarżących, że planowany zjazd publiczny służyłby do zapewnienia obsługi komunikacyjnej innej niż w 2015 roku działalności gospodarczej nie ma wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie, ponieważ do zapewnienia obsługi komunikacyjnej każdej działalności gospodarczej wymagany jest zjazd publiczny. Mając na uwadze powyższe, Sąd podziela stanowisko organu, że stan faktyczny i prawny jest tożsamy ze stanem faktycznym i prawnym sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] czerwca 2015 r., bowiem wnioskodawcą są te same osoby, sprawa dotyczy przebudowy tego samego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], a ww. droga jest wciąż drogą klasy G, i przepisy prawa mające zastosowanie w niniejszej sprawie nie uległy zmianie. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że zarzuty skargi są niezasadne. Organ nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. przez niezasadne utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji z [...] września 2017 r. W ocenie Sądu, organ prawidłowo zastosował art. 61a § 1 k.p.a. Nie doszło również do naruszenia w niniejszej sprawie art. 7, art. 77 i art. 8 oraz art. 11 k.p.a. Jak już Sąd wskazał, przed wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego, a zatem nie rozpatruje sprawy merytorycznie. W związku z tym w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum sprawy. Z tych też przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł, jak w sentencji.