VII SA/Wa 370/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2013 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2012 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. S. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia (...) grudnia 2012 r. nr (...) (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "(...)WINB", "organ"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623), po rozpatrzeniu odwołania A. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) nr (...) z dnia (...) sierpnia 2012 r., znak: (...), odmawiającej wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku usługowego na nieruchomości przy ul. (...) w (...) (dz. nr ew. (...) w obrębie (...))- umorzył postępowanie odwoławcze. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że W. S. wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie budynku usługowego przy ul. (...). W dniu 2 sierpnia 2012 r. przeprowadzono kontrolę zakończonej budowy obiektu budowlanego, w trakcie której nie uczestniczył inwestor tylko przedstawiciel inwestora – M. S. Przedstawiciel inwestora złożył oświadczenie, że inwestor W. S., z powodu pobytu w szpitalu w stanie śpiączki, nie był w stanie podpisać pełnomocnictwa. W trakcie kontroli stwierdzono niezgodności w zakresie kubatury i szerokości przedmiotowego obiektu budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) sierpnia 2012 r. nr (...) odmówił wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku usługowego na nieruchomości przy ul. (...) w (...) z uwagi na stwierdzenie podczas kontroli niezgodności w zakresie kubatury i szerokości, co stanowiło odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych. Powyższa decyzja została wysłana na adres wskazany we wniosku o pozwolenie na użytkowanie i została zwrócona przez Urząd Pocztowy z adnotacją "adresat wyprowadził się". Z notatki służbowej załączonej do akt sprawy wynika, że pracownik organu skontaktował się telefonicznie z żoną inwestora i uzyskał informację, że państwo S. nie przebywają w domu przez okres około 3 tygodni z uwagi na chorobę inwestora W. S., i że korespondencję należy kierować na adres wpisany we wniosku o pozwolenie na użytkowanie. W związku z powyższym organ ponownie doręczył decyzję na adres wskazany we wniosku, której odbiór pokwitowała w dniu 17 września 2012 r. żona inwestora A. S. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. S. wnosząc jednocześnie o zawieszenie postępowania w sprawie na czas choroby męża, gdyż jest to trwała przeszkoda w jego kontynuowaniu. Odwołująca wskazała, że jej mąż W.S. w dniu 31 lipca 2012 r. doznał uszkodzenia mózgu na skutek urazu i pozostawał w śpiączce. Obecnie jest przytomny, ale nie ma z nim kontaktu logicznego. Pismem z dnia 7 listopada 2012 r. organ wezwał A. S. do uzupełnienia braków formalnych odwołania poprzez jego podpisanie. W dniu 19 listopada 2012 r. A. S. nadesłała podpisane przez siebie odwołanie jednocześnie podając, że aktualnie gromadzi dokumentację lekarską, bowiem rozważa wystąpienie do Sądu Okręgowego o ubezwłasnowolnienie męża w sytuacji, gdy choroba i jego pobyt w szpitalu będzie się przedłużał. Decyzją z dnia (...) grudnia 2012 r. nr (...) (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze wskazując, że odwołującej A.S. nie przysługuje w niniejszym postępowaniu uprawnienie do występowania w charakterze strony. Organ dodał, że odwołująca nie posiada również żadnego pełnomocnictwa do występowania w imieniu męża przed tut. organem. Skargę na powyższą decyzję złożyła A. S. działając w imieniu męża – W. S. W odpowiedzi na wezwanie sądu A. S. wyjaśniła, że w niniejszej sprawie występuje jako pełnomocnik W. S., na dowód czego załączyła pełnomocnictwo sporządzone w formie aktu notarialnego. W uzasadnieniu skargi zawarto wniosek o uchylenie decyzji w całości z nakazaniem Wojewódzkiemu i Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego zawieszenia postępowania w sprawie, na czas choroby W. S. Podniesiono, że A.S. jako żona, korzystając z pouczenia na decyzjach, składała odwołania i niniejszą skargę jako pełnomocnik męża W. S., który doznał uszkodzenia mózgu na skutek urazu. Podniesiono również, że art. 33 § 4 k.p.a, zezwala w niektórych sytuacjach na domniemanie istnienia pełnomocnictwa osoby bliskiej. W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270, zwana dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją umorzono postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, uznając, iż A. S. nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) nr (...) z dnia (...) sierpnia 2012 r., znak: (...), odmawiającej wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku usługowego na nieruchomości przy ul. (...) w (...). Zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania. Dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i podmiotowymi. Przesłanką podmiotową jest złożenie odwołania przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ II instancji umarza postępowanie odwoławcze, gdy dojdzie do przekonania, że osoba odwołująca się nie posiada statusu strony (uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, publ. ONSA 1999 nr 4 poz. 119). Przepis art. 28 kpa stanowi, że stroną jest wyłącznie ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie ulega wątpliwości, iż decyzja organu I instancji została skierowana do W. S. jako inwestora składającego wniosek o pozwolenie na użytkowanie. Rozstrzygniecie organu I instancji zostało doręczone skutecznie w w dniu 17 września 2012r. w trybie art. 43 kpa. Zgodnie z art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Przepis ten powinien być interpretowany ścieśniająco. Doręczenie zastępcze nie może bowiem prowadzić do zamknięcie drogi sądowej do ochrony interesów strony (por. wyrok TK z dnia 15 października 2002 r., sygn. akt SK 6/02). Przyjąć więc należy, iż "domownikiem" w rozumieniu art. 43 k.p.a. jest osoba, która pozostaje z adresatem pisma we wspólnym gospodarstwie domowym (G. Łaszczyca (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz". Wyd. Zakamycze 2005, s. 519). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła żona adresata decyzji A. S. działająca w imieniu męża W. S., który ze względu na stan zdrowia po wypadku ,który miał miejsce w dniu 31 lipca 2012r., a więc przed wydaniem decyzji organu I instancji. Z treści odwołania dobitnie wynika, iż W. S. po przebytej operacji mózgu pozostawał w śpiączce farmakologicznej a następnie pomimo odzyskania przytomności nie pozostawał w kontakcie logicznym umożliwiającym czynny udział w postępowaniu i osobiste wniesienie odwołania. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego w aktach sprawy brak jest wezwania A. S. do uzupełnienia odwołania przez złożenie pełnomocnictwa od męża. Organ ograniczył się jedynie do zobowiązania jej do podpisania odwołania. Jak wyjaśniono to w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2010r. w sprawie sygn.akt II OSK 1753/09 "w myśl art. 33 § 1 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (§ 2). Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat lub radca prawny oraz rzecznik patentowy może sam uwierzytelnić odpis udzielonego mu pełnomocnictwa (§ 3). Z uwagi na to, iż uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w k.p.a. nie są kompletne, przy wyjaśnianiu sytuacji odnoszącej się do tej instytucji należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym" Podkreślenia wymaga także fakt, iż zwięzłość przepisów k.p.a. dotyczących pełnomocnictw wskazuje na to, że zamiarem ustawodawcy nie było sformalizowanie wymagań co do ustanowienia pełnomocnika (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2006 r. II OSK 941/05, Lex nr 275483). Odwołując się do uregulowań zawartych w kodeksie cywilnym, należy wskazać, iż art. 103 § 1 stanowi, że jeżeli zawierający umowę jako pełnomocnik nie ma umocowania, albo przekroczy jego zakres (falsus procurator), ważność umowy zależy od jej potwierdzenia przez osobę, w której imieniu umowa została zawarta. Z treści przytoczonego powyżej przepisu wynika, że ważność czynności, w sytuacjach tam wskazanych, zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę. Potwierdzenie ma charakter uniwersalny w tym znaczeniu, że obejmuje zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane w niej skutki. Przepis art. 103 § 1 Kodeksu cywilnego obejmuje swoją regulacją dwie sytuacje; pierwsza to ta gdy, pełnomocnik działający w imieniu danej osoby nie posiada pełnomocnictwa; druga to ta, gdy pełnomocnik posiadający pełnomocnictwo o danej treści przekroczy jego zakres. W obydwu sytuacjach zachodzi możliwość potwierdzenia przez mocodawcę w ten sposób dokonanych czynności prawnych przez pełnomocnika. W wyroku z dnia 6 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Op 238/08 (Lex nr 519839) Sąd stwierdził, że działanie pełnomocnika bez umocowania powoduje nieważność czynności, o ile nie jest sanowane zgodnie z przepisami art. 103 i 104 k.c., zaś nieprzedstawienie dokumentu pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym może i powinno być uzupełnione jako brak formalny sprawy zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. Nieuzupełnienie tego braku na skutek wadliwego działania organu nie pociąga przy tym za sobą nieważności dokonanej czynności procesowej jeżeli zostanie dowiedzione, że pełnomocnik był prawidłowo umocowany do działania. W sytuacji zaś kiedy jest dowiedzione, że dokonana czynność była objęta udzielonym prawidłowo pełnomocnictwem, niewdrożenie przez organ procedury z art. 64 § 2 k.p.a. stanowi tylko inne uchybienie. Należy zatem stwierdzić, że posiłkowe stosowanie przepisów kodeksu cywilnego w postępowaniu administracyjnym, w zakresie dotyczącym pełnomocnictwa, ma na celu rozwiązanie sytuacji, które nie zostały objęte regulacją wynikającą z przepisów k.p.a. Jak wyżej podniesiono, uregulowania prawne zawarte w k.p.a. w zakresie pełnomocnictwa nie są kompletne, dlatego w sprawach nieuregulowanych należy stosować przepisy Kodeksu cywilnego. Nie ulega wątpliwości, iż warunkiem skuteczności czynności procesowej pełnomocnika jest dołączenie pełnomocnictwa. Skutkiem prawnym braku dołączenia pełnomocnictwa jest wezwanie do uzupełnienia tego braku, którego nieusunięcie powoduje pozostawienie pisma bez rozpoznania. Jednakże należy mieć na uwadze, iż podjęcie postępowania administracyjnego i zakończenie go decyzją administracyjną, pomimo braku pełnomocnictwa, wymaga rozważenia z uwzględnieniem okoliczności potwierdzenia przez stronę czynności procesowej dokonanej przez nienależycie umocowanego pełnomocnika. Czynności tych w toku postępowania odwoławczego organ nie dokonał, bezpodstawnie przyjmując, iż odowłanie złożyła A. S. w imieniu własnym, choć z treści odwołania jasno wynikało, iż tej czynności procesowej dokonuje w imieniu męża. Należy także podnieść, iż w dniu 13 marca 2013r. W. S. udzielił żonie notarialnego pełnomocnictwa upoważniającego do działania w jego imieniu zarówno przed organem I jak i II instancji a także przed sądem administracyjnym. Jednocześnie trzeba wskazać, iż czynność zawarta przez rzekomego pełnomocnika jest czynnością prawną niezupełną (negotium claudicans), wobec której zachodzi stan bezskuteczności zawieszonej. Ważność czynności zależy wówczas od jej potwierdzenia przez osobę, w imieniu której została zawarta (A. Wolter, J. Ignatowicz, K. Stefaniuk, Prawo cywilne, 2000, s. 339). Stan bezskuteczności zawieszonej trwa do czasu potwierdzenia czynnośći przez rzekomego mocodawcę, ewentualnie do czasu bezskutecznego upływu terminu do dokonania takiego potwierdzenia. Uprawnienie rzekomego mocodawcy do potwierdzenia czynności prawnej ma charakter uprawnienia kształtującego (por. B. Gawlik (w:) System prawa cywilnego, t. I, 1985, s. 763), skoro polega na tym, że rzekomy mocodawca w drodze jednostronnego oświadczenia woli może spowodować, iż umowa będzie ważna bądź nieważna. Potwierdzenie umowy zawartej przez rzekomego pełnomocnika jest również w doktrynie ujmowane jako następcze udzielenie pełnomocnictwa. W przypadku jednak gdy organ uznał, iż A. S. nie działała w imieniu swojego męża jako falsus procurator, a jak wynika z akt powziął wiadomość o stanie strony uniemożliwiającej podjęcie czynności prawnej, winien zastosować normę art. 34 k.p.a. Przepis art. 34 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej wystąpi do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych, o ile przedstawiciel nie został już wyznaczony. Celem tego przepisu jest zapewnienie prawidłowej reprezentacji strony nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych, dla której nie został wyznaczony wcześniej przedstawiciel. W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 1989 r. III CZP 117/88 (OSNCP 1990, nr 1, poz. 11) wskazano, że wyznaczenie przez sąd przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego na wniosek organu administracyjnego zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. następuje na podstawie art. 184 k.r.o. W takim przypadku dla realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu zasadne jest zastosowanie wykładni celowościowej art. 34 §1 k.p.a. (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a., Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s, 225 – 226, por. Z. Janowicz, K.p.a., Komentarz, wyd. II, Warszawa 1995, s. 131). Takich działań jednak organ odwoławczy nie podjął doprowadzając poprzez swoje zaniechanie do uostatecznienia się decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) nr (...) z dnia (...) sierpnia 2012 r. z naruszeniem zasady czynnego udziału skarżącego w postępowaniu i pozbawiając go prawa do kontroli instancyjnej. Z tych wszystkich względów należało uznać, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 33 §1 k.p.a. oraz art. 34 §1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –( tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270). Rozstrzygniecie w pkt II i III wyroku znajduje oparcie w art. 152 oraz 200 przywołanej ustawy.