VII SA/Wa 371/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz, Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Miasta [...] Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej jako [...]WINB, – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) po rozpatrzeniu odwołania Miasta [...] - Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], dalej jako PINB, nr [...] z dnia [...] września 2016 r., odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji PINB [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r., którą nakazano Miastu [...] usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] poprzez wykonanie izolacji poziomej przeciwwilgociowej w ścianach fundamentowych w poziomie posadzek piwnicznych oraz izolacji pionowej przeciwwilgociowej ścian fundamentowych od strony gruntu, wymianę stolarki okiennej, renowacja balkonów, wymiana więźby dachowej wraz z wykonaniem nowego pokrycia dachu oraz obróbek blacharskich z odpowiednim odprowadzeniem wód opadowych, osuszenie i odgrzybienie zawilgoconych ścian zewnętrznych budynku, następnie uzupełnienie ubytków wraz z wykonaniem tynków oraz ich docieplenie – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Na skutek licznych pism najemców lokali zlokalizowanych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] informujących o złym stanie technicznym w/w budynku, w dniach 4 kwietnia 2012 r. oraz 20 lutego 2013 r. przeprowadzono oględziny. Ich skutkiem było zawiadomienie PINB z 11 marca 2013 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego. W dniu [...] października 2013 r. PINB wydał decyzję nr [...], na mocy której nakazał Miastu [...] usunięcie nieprawidłowości w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] – w terminie 18 miesięcy od dnia doręczenia decyzji. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. organ powiatowy zmienił w/w decyzję w zakresie terminu na realizację wskazanych w niej obowiązków i wyznaczył nowy termin wynoszący 30 miesięcy od dnia w którym decyzja nr [...] stała się ostateczna. Pismem z dnia 2 lipca 2016 r. Miasto [...] - Zakład Gospodarowania Nieruchomościami [...] zwróciło się do organu z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji PINB [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa z uwagi na fakt, że przedmiotowy budynek został wyłączony z użytkowania, lokatorzy zostali wykwaterowani z zajmowanych mieszkań, w związku z czym nastąpiła zmiana stanu faktycznego uzasadniająca stwierdzenie wygaśnięcia ww. decyzji. Decyzją z dnia [...] września 2016 r. organ I instancji nr [...], odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji PINB [...] z dnia [...] października 2013 r. Od ww. rozstrzygnięcia w ustawowym terminie Miasto [...] - Zakład Gospodarowania Nieruchomościami [...] złożyło odwołanie. Organ II instancji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, powołując się na art. 162 § 1 kpa i wskazał, iż stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jest możliwe jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony bądź została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Organ podniósł, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi sytuacja, w której stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa. Brak jest bowiem przepisu szczególnego, który określałby w jakich sytuacjach decyzja taka stawałaby się bezprzedmiotowa. Ponadto wskazał, że bezprzedmiotowość wiąże się z niemożliwością wykonania decyzji administracyjnej, a zarazem ta niemożliwość musi wynikać z braku któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego. Według [...]WINB decyzja nr [...] z dnia [...] października 2016 r. nie stała się bezprzedmiotowa, gdyż w dalszym ciągu jest wykonalna. Wyłączenie przedmiotowego budynku z użytkowania i wykwaterowanie lokatorów nie powoduje zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji, a w konsekwencji nie stanowi o jej bezprzedmiotowości. Nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu nadal występują i wymagają usunięcia. Decyzja nakazująca usunięcie nieprawidłowości nie stała się bezprzedmiotowa na skutek zaistniałych zmian w stanie faktycznym, bowiem zmiany te nie spowodowały ustania prawnego bytu istotnych elementów stosunku materialnoprawnego wywołanego decyzją. W dalszym ciągu istnieje zobowiązany do wykonania tej decyzji podmiot, przedmiot decyzji i niewykonany obowiązek wynikający z dalej obowiązującej normy administracyjnoprawnej. Ostatecznie po analizie zgromadzonego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie [...]WINB uznał, że zaskarżona decyzja PINB jest prawidłowa, wobec czego utrzymał ją w mocy. Dnia 5 stycznia 2017 r. Miasto [...] Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w [...] złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję nr [...][...]WINB z dnia [...] grudnia 2016 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. Naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: art.. 7 i 8 kpa w zw. z art. 77 kpa poprzez przyjęcie, nierozpoznanie wszystkich okoliczności sprawy i przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. 2. Naruszenie art. 162 kpa poprzez przyjęcie, że Organ Nadzoru Budowlanego nie znajduje podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia Decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] października 2013 r. Z uwagi na powyższe strona skarżąca wniosła o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji PINB z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] oraz decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2015 nakazujących usunięcie nieprawidłowości w budynku przy ul. [...] w [...] bądź przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie na podstawie art. 155 kpa o uchylenie lub zmianę decyzji PINB z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] oraz decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2015 z uwagi na uzasadniony interes społeczny lub słuszny interes strony. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, iż organ II instancji pominął bardzo istotną okoliczność – w stosunku do przedmiotowej nieruchomości prowadzone jest postępowanie z wniosku złożonego przez byłych właścicieli w trybie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Z 2014 r. poz. 5118). Strona skarżąca podniosła, że najprawdopodobniej nieruchomość ta zostanie przekazana byłym właścicielom, a jej remont według kosztorysu inwestorskiego wyniesie 508.317,00 zł. W ocenie skarżącej przeznaczanie tak wysokiej kwoty na remont pustostanu, który najprawdopodobniej zostanie przekazany byłym właścicielom jest bezcelowe i nieekonomiczne. Strona podkreśliła, że w dzielnicy [...] są budynki należące do Miasta, które również wymagają przeprowadzenia prac budowlanych. Natomiast w tym przypadku wykonanie decyzji spowoduje, że odzyskanie pieniędzy będzie mało prawdopodobne, o ile w ogóle możliwe. W odpowiedzi na skargę z dnia 9 lutego 2017 r. organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko reprezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skargę należało oddalić. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja z dnia [...] grudnia 2016 r. Nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymująca w mocy decyzje organu I instancji, odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji PINB [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r., którą nakazano Miastu [...] usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. Zważyć przy tym należy, iż zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Z powołanego przepisu wyprowadzić należy dwie normy prawne. Pierwsza z nich wskazuje, że organ jest zobligowany do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a jej wygaszenie nakazuje przepis prawa. Druga natomiast uprawnia organ do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa i leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Zarówno w pierwszej, jak i drugiej normie muszą zostać spełnione łącznie obie wskazane przesłanki, tj. bezprzedmiotowości i istnienie przepisu prawa nakazującego wygaszenie decyzji lub bezprzedmiotowości i istnienie interesu społecznego lub interesu strony. W ocenie składu orzekającego nie jest wątpliwe, iż bezprzedmiotowość decyzji wynika z okoliczności mających miejsce po wydaniu decyzji, wskazujących na ustanie prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu ustania bytu prawnego podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającej wykonanie decyzji albo zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek. O bezprzedmiotowości można więc mówić tylko gdy nastąpiły zmiany podmiotowe lub przedmiotowe. W ramach zmian przedmiotowych skutkujących bezprzedmiotowością nie mieści się niewykonanie obowiązku, a jedynie ustanie istnienia przedmiotu, np. przy nakazie rozbiórki pożar obiektu budowlanego, powódź. Przedstawiona wykładnia przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. jednolicie jest przyjmowana zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie prawa administracyjnego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 września 2014 r., II OSK 519/13; z dnia 17 września 2013 r., II OSK 956/12; z dnia 11 grudnia 2008 r., II OSK 1460/07). W kontekście powyższych uwag, w stanie faktycznym niniejszej sprawy - jak słusznie uznały organy obu instancji - brak jest podstaw do stwierdzenia, iż decyzja nakładająca obowiązek usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] poprzez wykonanie izolacji poziomej przeciwwilgociowej w ścianach fundamentowych w poziomie posadzek piwnicznych oraz izolacji pionowej przeciwwilgociowej ścian fundamentowych od strony gruntu, wymianę stolarki okiennej, renowacja balkonów, wymiana więźby dachowej wraz z wykonaniem nowego pokrycia dachu oraz obróbek blacharskich z odpowiednim odprowadzeniem wód opadowych, osuszenie i odgrzybienie zawilgoconych ścian zewnętrznych budynku, następnie uzupełnienie ubytków wraz z wykonaniem tynków oraz ich docieplenie, stała się bezprzedmiotowa. Niewątpliwie, budynek przy ul. [...] w [...] nadal istnieje a jego stan techniczny nie uległ poprawie .Nie jest także wątpliwe, iż istnieje podmiot zobowiązany do wykonania decyzji (którym to jest skarżąc Miasto [...]). W sprawie nie uległ także zmianie stan faktyczny w sposób uniemożliwiający wykonanie decyzji, ani też stan prawny w sposób nakazujący stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowego orzeczenia. Fakt wyłączenie przedmiotowego budynku z użytkowania i wykwaterowanie lokatorów nie powoduje zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji. Nie zmienił się także stan prawny nieruchomości tylko dlatego, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości prowadzone jest postępowanie z wniosku złożonego przez byłych właścicieli w trybie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a koszt szacunkowy wykonania nakazanych czynności jest znaczny. Z tych przyczyn należy uznać, iż decyzja PINB [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r., nie stała się bezprzedmiotowa. Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż kontrolowana decyzja prawa nie narusza. Zwalczanie decyzji ostatecznej z [...] października 2013r, teoretycznie może mieć miejsce (przy czym - w przewidzianych do tego trybach nadzwyczajnych, w zależności od podstaw), niemniej nie można takiego skutku osiągnąć w trybie art. 162 k.p.a. Przepis ten odnosi się w szczególności do decyzji, które nie zostały jeszcze wykonane, a których wykonanie na skutek określonych zdarzeń faktycznych (mających miejsce po ich wydaniu) stało się bezprzedmiotowe (v. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2010 r., I OSK 1198/09). To też oznacza, iż organ właściwy do wydania decyzji we wskazanym trybie, nie czyni żadnych innych ustaleń poza ww. Bada więc w pierwszej kolejności i w kontekście art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu, czy wystąpiły po wydaniu decyzji okoliczności świadczące o jej bezprzedmiotowości. Na koniec Sąd wyjaśnia, iż w sprawie z przyczyn oczywistych nie mógł znaleźć zastosowanie również art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Okoliczności sprawy nie wypełniają bowiem dyspozycji tego przepisu. Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.