VII SA/Wa 377/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek, , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] października 2017 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości W dniu [...] października 2017 r. Rada Powiatu [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości w 2018 r. opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu obowiązujących w Powiecie [...]. W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm. - dalej: Prawo o ruchu drogowym). Skargę do sądu administracyjnego na powyższą uchwałę złożył Prokurator Rejonowy w [...], zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 130a ust. 6a Prawa o ruchu drogowym polegające na przyjęciu w § 1 uchwały stawek opłat za usuwanie pojazdów z dróg na obszarze Powiatu [...] na koszt właściciela oraz za przechowywanie usuniętych pojazdów na parkingu strzeżonym w wysokości przekraczającej koszty ich usuwania i przechowywania na obszarze powiatu, podczas gdy przepis ten upoważniając radę powiatu do określenia wysokości tychże opłat, jednocześnie zobowiązywał do uwzględnienia "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu". Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Wskazał na zawarte przez Powiat [...] w dniu [...] lutego 2017 r. umowy z podmiotami zajmującymi się usuwaniem pojazdów z drogi oraz prowadzeniem parkingów strzeżonych na obszarze z Powiatu [...] tj. [...], w których wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu są niższe niż ustalone w zaskarżonej uchwale. Zdaniem Prokuratora, przesłanki wymienione w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym nie upoważniają do obciążania obywateli wszystkimi kosztami ponoszonymi przez Powiat, w związku z realizacją zadania. W pojęciu "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" nie mieszczą się wszelkie szacunkowe koszty obsługi tego zadania. Przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony był do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdu ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmy zewnętrzne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazując na przesłanki wynikające z art. 130a ust. Prawa o ruchu drogowym, organ wjaśnił, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Prokuratora, który jako jedyną przesłankę do ustalenia wysokości opłat i kosztów przyjął umowy zawarte z podmiotami będącymi wykonawcą usług. Zdaniem organu Rada ma obowiązek rozważyć więcej okoliczności, niż tylko same stawki zawarte w umowach. Powinna bowiem brać pod uwagę 1) konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi, 2) koszty0 usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Wobec tego Rada ma pewną swobodę przy określaniu wysokości opłat. Ponieważ powiat nie posiada własnego parkingu strzeżonego, zadanie to zostało powierzone podmiotom zewnętrznym. Organ wyjaśnił, że przy podejmowaniu uchwały Rada Powiatu nie miała na celu zapewnienia dochodów budżetu powiatu z tytułu opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów. Zdaniem organu wysokość stawek przyjętych opłat nie została określona w sposób arbitralny, w oderwaniu od rzeczywistych kosztów wydatków związanych z usuwaniem, holowaniem i przechowywaniem pojazdów. Ponadto uchwalone stawki nie przekraczają stawek maksymalnych. W ocenie organu nie można uchwalać stawek tylko w oparciu o zawarte umowy, możliwa jest bowiem sytuacja, że któryś z podmiotów odstąpi od umowy, co spowodowałoby konieczność zawarcia nowej umowy, według nowych stawek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, którego materialnoprawną podstawą są przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, a zwłaszcza art. 130a ust. 6 tej ustawy. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu, rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Maksymalne stawki opłat określone zostały w art. 130a ust. 6a Prawo o ruchu drogowym , obowiązują one w danym roku kalendarzowym i ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy (ust. 6b). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza w drodze obwieszczenia maksymalne stawki opłat (ust. 6c). Ustalenie to na rok 2018 nastąpiło w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. (M.P. z 2017 r., poz. 772) w następujący sposób: (1) rower lub motorower: (a) za usunięcie - 113 zł, (b) za każdą dobę przechowywania - 20 zł; (2) motocykl: (a) za usunięcie - 223 zł, (b) za każdą dobę przechowywania - 27 zł; (3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t: (a) za usunięcie - 486 zł, (b) za każdą dobę przechowywania - 40 zł; (4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t: (a) za usunięcie - 606 zł, (b) za każdą dobę przechowywania - 52 zł; (5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t: (a) za usunięcie - 857 zł, (b) za każdą dobę przechowywania - 75 zł; (6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t: (a) za usunięcie - 1263 zł, (b) za każdą dobę przechowywania - 136 zł; (7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne: (a) za usunięcie - 1537 zł, (b) za każdą dobę przechowywania - 200 zł. Powyższe maksymalne ustalone przez Ministra stawki nie obowiązują bezpośrednio, bowiem organ samorządu powiatowego ustala własne stawki (do wysokości maksymalnej wskazanej przez Ministra w obwieszczeniu) podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 Prawo o ruchu drogowym jest zobowiązany kierować się dwiema przesłankami: koniecznością zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i ich przechowywania na parkingach strzeżonych oraz kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Przepis art. 130a ust. 6 ww. ustawy oznacza zatem, że rada powiatu jest zobowiązana do przeanalizowania działań jakie powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki i przy zapewnieniu ciągłości usług, przy uwzględnieniu ceny (rzeczywistych kosztów) za świadczenie tego typu usług na terenie powiatu, którego dotyczy uchwała. Ustalenie końcowych stawek opłat powinno zatem stanowić wypadkową wymienionych wyżej przesłanek. W orzecznictwie sądów administracyjnych, utrwaliło się stanowisko, zgodnie z którym żadne inne okoliczności, poza wyszczególnionymi w art. 130a ust. 6 Prawo o ruchu drogowym nie mogą wpływać na sposób realizowania upoważnienia ustawowego (por. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 31 stycznia 2019 r., II SA/Bk 714/18 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA). Organ powiatu jest zobowiązany przy podejmowaniu uchwały na wskazanej wyżej podstawie, przeanalizować wymienione w niej przesłanki materialnoprawne i dać tej analizie wyraz w uzasadnieniu uchwały. Sporządzenie uzasadnienia uchwały w tym przypadku jest sposobem na wykazanie, że organ skorzystał z możliwości elastycznego kształtowania treści uchwały, rozważał wysokość stawek i kryteria, które miały wpływ na ich ustalenie w takiej a nie innej wysokości. Uzasadnienie uchwały stanowi sposób na wykazanie, że organ podjął uchwałę w granicach upoważnienia ustawowego, uwzględniając ustawowe kryteria, a więc nie arbitralnie. Ma to istotne znaczenie także dla kontroli sądowoadministracyjnej, w trakcie której sąd ocenia, czy organ kierował się przesłankami ustawowymi czy innymi, których nie mógł wziąć pod uwagę. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usuwanie pojazdów i ich przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji zadań oraz kosztami usuwania i przechowywania pojazdów, a nie innymi okolicznościami Jak wskazał WSA w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 lutego 2018 r. w sprawie II SA/Sz 1314/17, ustalenie tych stawek winno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która pozwoli na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy (dostępne w bazie CBOSA). Skład orzekający w sprawie niniejszej powyższe stanowisko w całości podziela. Przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), tj. § 141 w związku z § 131 ust. 1 nakazują, aby do projektu aktu prawa miejscowego przedłożyć uzasadnienie. Zdaniem Sądu, jest to szczególnie istotne w sytuacji, gdy ustawodawca pozostawia prawodawcy lokalnemu granicę swobody regulacyjnej, jak ma to miejsce w przypadku upoważnienia ustawowego z art. 130a ust. 6 Prawo o ruchu drogowym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała w ogóle nie ma uzasadnienia, które wskazywałoby na kryteria mające wpływ na ustalenie takich, a nie innych wysokości stawek. Brak uzasadnienia uchwały stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż uniemożliwia sprawdzenie, czy została ona podjęta w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 130 a ust. 6 Prawo o ruchu drogowym. Treść odpowiedzi na skargę tego uchybienia nie eliminuje, ponieważ motywy proponowanej uchwały muszą być znane w momencie jej podejmowania. W ocenie Sądu, na koszty usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu, składają się koszty (ceny) usług odholowania i parkowania pojazdów świadczone przez firmy oraz koszty sprawnej realizacji zadań, której kalkulacja nie została przedstawiona w niniejszej sprawie. Analiza nadesłanych dokumentów wskazuje, że nie zawierają one żadnych informacji i danych źródłowych na temat tego, jakie są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. Brak jest również w tych dokumentach jakiejkolwiek kalkulacji pozwalającej na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona dokonanie rzetelnej analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy. Wobec powyższego Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że Rada Powiatu [...] podejmując zaskarżoną uchwałę w sprawie ustalenia na 2018 r. wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywania na parkingu strzeżonym, wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia, naruszyła przepis 130a ust. 6 Prawo o ruchu drogowym, albowiem przy uchwalaniu tej uchwały nie wzięła pod uwagę jakichkolwiek ustaleń w zakresie kosztów usuwania i przechowywania pojazdów obowiązujących na obszarze powiatu wieruszowskiego. W tym miejscu należy podkreślić, na co zwracał uwagę Prokurator, że z analizy treści dwóch umów zawartych w dniu [...] grudnia 2017 r. pomiędzy Powiatem [...], a przedsiębiorcami, tj. [...] świadczącymi usługi we wskazanym zakresie wynika, że Rada Powiatu [...] podjęła uchwałę w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie, ustalając opłaty na poziomie znacznie wyższym, aniżeli wynoszą rzeczywiste koszty usług odholowania pojazdów i przechowywania na parkingach świadczonych przez firmy na terenie powiatu [...]. W konsekwencji stwierdzone uchybienie dotyczy nie tylko wskazanej w § 1 uchwały opłaty za usuwanie i przechowywanie usuniętych pojazdów, lecz także określonych w § 2 wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu, które uzależnione zostały od wysokości stawek za usunięcie pojazdów i ustalone na poziomie 50% stawek za usunięcie pojazdów. Odnosząc się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę Sąd stwierdza, że uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie (kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia a następnie odstąpieniem od usunięcia pojazdu) będzie zgodna z prawem tylko wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana jedynie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, nie zaś innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat (kosztów) będzie wynikiem uwzględnienia wyłącznie powyższych przesłanek. Z treści art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym wynika bowiem, że żadne inne przesłanki/względy - poza wymienionymi w tym przepisie - nie mogą wpłynąć na sposób realizowania upoważnienia ustawowego przez organ (wyroki z 24 sierpnia 2017 r. i 26 października 2017 r., odpowiednio III SA/Wr 410/17 i III SA/Wr 649/17; CBOSA). Powyższe ma natomiast wynikać jednoznacznie z treści uchwały, jej uzasadnienia. Odnosząc się natomiast do zawartego w odpowiedzi na skargę argumentu, że przyjęte przez Radę Powiatu stawki opłat nie przekraczają stawek maksymalnych od określonych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r., Sąd zauważa, że ograniczenie górnej wysokości stawek nie oznacza, że Rada ma dowolność w ich ustaleniu do tej zakreślonej górnej granicy. Każdorazowo bowiem, oceniając prawidłowość wykonania przez radę powiatu upoważnienia zawartego w art. 130a ust. 6 ww. ustawy należy badać, czy uchwalone stawki, bez względu na ich wysokość, uwzględniają wskazane wyżej kryteria: przymusu prawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Trzeba bowiem podkreślić, że sporne stawki opłat nie mogą być źródłem dodatkowych dochodów samorządu terytorialnego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.