VII SA/Wa 383/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2022 r. sprawy ze skargi T. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2022 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Przedmiotem skargi T.L. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 stycznia 2022 r., znak DON.7200.93.2021.MB, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 13 czerwca 2013 r. przez przedstawicieli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Biłgoraju ustalono, że na działce nr [...] w m. [...], gmina Łukowa znajduje się budynek konstrukcji drewnianej, z dachem pokrytym blachą trapezową. Budynek o wymiarach 6,80 m x 5,70 m zlokalizowany jest w odległości 1,10 m – 1,15 m od ogrodzenia z działką sąsiednią. Podczas kontroli ustalono, że budynek nie posiada instalacji ani fundamentów, posadowiony jest na kamieniach i pustakach. Jak wynikało z wyjaśnień skarżącego, obiekt postawił ok. 2010-2011 r., nie jest on budynkiem, gdyż nie ma fundamentów oraz instalacji, nie jest trwale połączony z gruntem. Wiata też nie jest połączona z gruntem. Skarżący poinformował, że obiekt ten postawił na działce, gdyż "nie miał co z nim zrobić, a musiał go usunąć z poprzedniego miejsca w celu umożliwienia budowy kanalizacji. Jest to pamiątka historyczna. Organ ustalił, że przedmiotowy budynek pełni funkcje letniskowe. Postanowieniem z dnia 11 lipca 2014 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Biłgoraju nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 31 grudnia 2014 r. dokumentów umożliwiających zalegalizowanie obiektu. Wobec nie wykonania obowiązków, nałożonych postanowieniem - PINB w Biłgoraju decyzją z dnia 11 sierpnia 2015 r., na podstawie art. 48 ust. 1 i 4, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) nakazał skarżącemu rozbiórkę budynku o wymiarach 6,80 m x 5,70 m, wraz z zadaszeniem wspartym na drewnianych słupach o wymiarach 3,0 m x 5,70 m zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...]. Decyzja organu powiatowego zostało utrzymana w mocy decyzją Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 listopada 2015 r. Skarżący pismem z 30 marca 2021 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 listopada 2015 r. podnosząc, iż została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Wnioskodawca wskazał ponadto, że decyzja nie zawierała dokładnego położenia obiektu na działce budowlanej. Po rozpoznaniu wniosku, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 4 listopada 2021 r., na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") odmówił stwierdzenia nieważności decyzji organu wojewódzkiego z 6 listopada 2015 r. W uzasadnieniu decyzji GINB nie dostrzegł żadnych podstaw do uznania, iż decyzja LWINB z dnia 6 listopada 2015 r. jest obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Podzielił, kwalifikację spornego obiektu jako budynku letniskowego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podał, że budynek może być związany z gruntem przy pomocy fundamentów punktowych. Budowa tego rodzaju budynku nie podlegała zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Z uwagi na niedopełnienie przez inwestora obowiązku zgłoszenia, stanowi on samowolę budowlaną, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto, jak zaakcentował organ, przeniesienie obiektu w inne miejsce również stanowi budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Organ podał, że skarżący wprost przyznał, że na budowę pozwolenia nie uzyskał, wobec czego prawidłowe było zastosowanie procedury z art. 48-49 Prawa budowlanego i wydanie nakazu rozbiórki w związku z nieprzedłożeniem przez inwestora dokumentów umożliwiających legalizację. GINB odniósł się do twierdzenia skarżącego, wedle został on wprowadzony w błąd z uwagi na określenie spornego obiektu jako budynku garażowego. Nadto w ocenie GINB, skarżący ma obowiązek usunąć obiekt z działki. Odnosząc się do podnoszonych "powiązań" byłego pracownika powiatowego inspektoratu z osobą trzecią, GINB ocenił je jako nie mające znaczenia w sprawie. Organ wskazał, że do wniosku o stwierdzenie nieważności załączono pismo Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 9 stycznia 2019 r., z którego wynikało, że sporny obiekt pierwotnie figurował w zasobach archiwalnych Biura Badań Dokumentacji Zabytków w Zamościu jako "Chałupa Drewniana" z XIX w., zlokalizowana w gminie Obsza. Po przeniesieniu w inne miejsce, budynek nie jest prawnie chroniony ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie figuruje w gminnej ani wojewódzkiej ewidencji zabytków. W postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej przepisy nie przewidują oceny zabytkowego charakteru obiektu, ani zwracania się do konserwatora zabytków w tym przedmiocie. Organ podkreślił ponadto, że Lubelski WKZ w piśmie z dnia 9 stycznia 2019 r. wprost wskazał, iż sporny obiekt nie podlega ochronie. Dlatego nie może być mowy o niewykonalności prawnej kwestionowanej decyzji. Odnosząc się do przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., wskazanej we wniosku, GINB wskazał, że przepis ten nie ma charakteru samoistnego. Dla stwierdzenia, że zachodzi przesłanka nieważności z mocy prawna konieczne jest wskazanie przepisu szczególnego, który w danej sytuacji przewiduje nieważności decyzji z mocy prawa. W sprawie niniejszej przepis taki nie istnieje. Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego opisaną na wstępnie decyzją z dnia 17 stycznia 2022 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 4 listopada 2021 r. Uzasadniając zaskarżoną decyzję GINB uznał, że istniał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, na co nie miało wpływu, podnoszone przez skarżącego trwałe niezwiązanie obiektu z gruntem. Fundamentem jest każdy element, który przenosi ciężar obiektu na grunt, np. oparcie budynku na cegłach, kamieniach czy bloczkach betonowych. Wobec braku przedstawienia przez inwestora dokumentów koniecznych do legalizacji, zachodziła konieczność wydania nakazu rozbiórki. Przedmiotowy obiekt nie jest obecnie prawnie chroniony ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie figuruje w gminnej ani wojewódzkiej ewidencji zabytków. Wykonanie nakazu rozbiórki nie może być uznane za niszczenie zabytku - art. 108 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ponadto GINB zaznaczył, że obowiązek rozbiórki może być wykonany poprzez przeniesienie obiektu w inne miejsce, po uzyskaniu odpowiedniego pozwolenia lub dopełnieniu obowiązku zgłoszenia. GINB odniósł się do nadesłanego przez skarżącego dokumentu podpisanego przez Kierownika Delegatury w Zamościu Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Lublinie. Istnienie walorów historycznych budynku nie wypełnia przesłanki niewykonalności decyzji. Organ zauważył, iż nakaz rozbiórki nie oznacza nakazu degradacji użytych elementów konstrukcyjnych. T.L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję GINB z dnia 17 stycznia 2022 r., zarzucając jej naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji nakazującej niszczenie zabytku, podczas gdy organy władzy publicznej na mocy przepisu art. 5 Konstytucji RP zobowiązane są do strzeżenia dziedzictwa narodowego, - art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji nakazującej niszczenie zabytku podczas gdy jej wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą o której mowa w art. 108 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, - art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., polegające na nieuchyleniu decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu, którego położenie nie zostało dostatecznie sprecyzowane w decyzji rozbiórkowej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji PINB z dnia 11 sierpnia 2015 r. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczas prezentowane w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona. Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, które jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji. Organ orzekający w tym postępowaniu posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia w dacie wydania kontrolowanej decyzji, przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Nie rozstrzyga o istocie sprawy, która była przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby móc stwierdzić nieważność decyzji, organ musiałby bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Zaakcentować również należy, że organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji – w trybie art. 156 k.p.a. - w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, tj. materiał dowodowy jakim dysponowały organy nadzoru budowlanego w dacie wydania decyzji w przedmiocie rozbiórki obiektu. Podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej go decyzji tego samego organu było ustalenie, że decyzja Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 listopada 2015 r. oraz decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Biłgoraju z dnia 11 sierpnia 2015 r. nie są obarczone żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Materialnoprawną podstawą zarówno decyzji LWINB z dnia 6 listopada 2015 r. jak i utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu powiatowego z dnia 11 sierpnia 2015 r., był przepis art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.). Decyzje te nie naruszały rażąco powołanych przepisów Prawa budowlanego. Sąd aprobuje dokonaną przez GINB kwalifikację spornej chałupy drewnianej jako budynku. Zgromadzona dokumentacja fotograficzna pozwoliła Sądowi stwierdzić, że sporna chałupa drewniana posiada dach, a także ściany, dzięki czemu można ją uznać za wydzieloną z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Nie budzi wątpliwości fakt trwałego związania z gruntem przedmiotowego obiektu budowlanego. Sporny obiekt posadowiony jest na kamieniach i pustakach ułożonych na gruncie, co jednak – wbrew woli skarżącego – nie stanowi przeszkody do zakwalifikowania takiego obiektu jako budynku. Technologia powiązania obiektu z gruntem nie zmienia bowiem charakteru obiektu budowlanego jako budynku. W judykaturze sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym fundamenty budynku mogą mieć rożną postać, w tym mogą to być tzw. fundamenty punktowe (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1718/21; Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 526/18; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 680/20). Całokształt materiału dowodowego zebranego w sprawie dotyczącej rozbiórki spornej chaty drewnianej potwierdził, że skarżący nie uzyskał pozwolenia na budowę tego obiektu, do czego był zobligowany. Skoro przedmiotowa chata drewniana wymagała pozwolenia na budowę, a skarżący nie skorzystał z przewidzianej przez przepisy możliwości zalegalizowania obiektu, to w tych okolicznościach sprawy organy zasadnie przyjęły jako materialnoprawną podstawę decyzji art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu, ani decyzja organu powiatowego z dnia 11 sierpnia 2015 r. ani decyzja LWINB z dnia 6 listopada 2015 r. nie są obarczone wadą, skutkującą na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji. Kwestionowana decyzja Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i decyzja organu powiatowego nie były obarczone wadą niewykonalności (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Jak wskazuje się w judykaturze sądów administracyjnych, niewykonalność decyzji zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania, bądź istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Niewykonalność prawna oznacza więc brak możliwości zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Z kolei niewykonalność faktyczna decyzji to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 951/21; z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1371/19). Skarżący zarzucał błędne i nieprecyzyjne określenie w decyzji PINB z dnia 11 sierpnia 2015 r. położenia obiektu, wpływające na wykonalność nałożonego na niego nakazu. Zarzut ten, w ocenie Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie. Nakaz w decyzji PINB z dnia 11 sierpnia 2015 r. jest precyzyjny i nie pozostawia wątpliwości co do zakresu nałożonego na T. L. obowiązku. Zauważyć należy, że określona w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. przesłanka, której występowanie w niniejszej sprawie wielokrotnie akcentował skarżący, traktowana jest przez doktrynę jako szczególny przypadek niewykonalności decyzji o charakterze prawnym. Skarżący wielokrotnie podnosił, iż zrealizowanie nakazu nałożonego na niego mocą decyzji PINB z dnia 11 sierpnia 2015 r. narazi go na odpowiedzialność karną, to w ocenie Sądu argument powyższy jest chybiony i nie stanowi o zaistnieniu przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. Zasadnicze znaczenie ma okoliczność, że przepisy prawa budowlanego nie przewidywały i nie przewidują zakazu dokonania rozbiórki budynku, wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, a przejawiającego wartość historyczną. Przedmiotowa drewniana chata nie jest objęta żadną ustawową formą ochrony zabytków. Należy mieć również na względzie, że stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, prowadzenie robót budowlanych przy zabytku polegających na jego rozbiórce, choć wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, to tylko w sytuacji, gdy zabytek ten jest wpisany do rejestru. Nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że skarżący może chatę ponownie przenieść na inną nieruchomość, nie powodując degradacji jego substancji. Strona podmiotowa przestępstwa z art. 108 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polega na umyślności. W konsekwencji stwierdzić należy, że decyzje o rozbiórce nie są obarczone wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. Nadto nie występuje przesłanka do stwierdzenia nieważności o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., czyli wada nieważności z mocy prawa. Do stwierdzenia, że przesłanka powyższa występuje, konieczne jest istnienie przepisu szczególnego, przewidującego nieważność decyzji z mocy prawa. Sąd nie stwierdził, że istnieje przepis powodujący taką nieważność Z tych wszystkich przyczyn, nie podzielając zarzutów skargi i uznając, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 stycznia 2022 r. odpowiada prawu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. Sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 oraz art. 120 p.p.s.a.