VII SA/Wa 389/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB) postanowieniem z [...] grudnia 2020r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) po rozpatrzeniu zażalenia M. sp. z o.o. – utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] października 2020 r. nr [...] uznające za bezzasadne zarzuty do postępowania egzekucyjnego prowadzonego w celu wyegzekwowania obowiązku nałożonego decyzją organu powiatowego z [...] marca 2020 r. nakazującą doprowadzenie budynku przy ul. M. [...] w W. do stanu poprzedniego. Organ wskazał, że 31 lipca 2020 r. zobowiązanej doręczone upomnienie wzywające do wykonania obowiązku. Przeprowadzona 18 września 2020 r. kontrola wykazała, że obowiązek nie został wykonany. W dniu [...] września 2020 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...], który doręczył zobowiązanej [...] września 2020r., co skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Pismem z 29 września 2020 r. zobowiązana złożyła zarzuty, powołując się na przesłankę z art. 33 § 2 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 – dalej u.p.e.a.). Po przytoczeniu art. 33 § 2 u.p.e.a. organ przypomniał – powołując się na orzecznictwo - że zakres postępowania w tym przedmiocie zależy od wniesionych zarzutów, które powinny ponadto spełniać wymogi formalne wynikające z art. 63 kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a. Następnie podzielił stanowisko organu powiatowego, że zarzut określony w art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. dotyczący braku uprzedniego doręczenia upomnienia nie zasługiwał na uwzględnienie. PINB 23 lipca 2020 r. wystawił upomnienie, które doręczono zobowiązanej 31 lipca 2020 r. (zpo). MWINB przypomniał, że upomnienie zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. następuje po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, co miało miejsce w tej sprawie. W tytule wykonawczym w części C nr 6 PINB wskazał prawidłową datę doręczenia upomnienia - 31 lipca 2020 r. (zpo). Prawidłowo też skierował upomnienie bezpośrednio do zobowiązanego - M.sp. z o.o. Zgodnie z wyrokiem NSA z 11 maja 2007 r. sygn. II FSK 365/06 wezwanie o wykonanie obowiązku poprzedzające wszczęcie postępowania egzekucyjnego jest czynnością wynikającą z relacji wierzyciel - zobowiązany, a nie czynnością organu egzekucyjnego skierowaną do strony postępowania egzekucyjnego. Wezwanie to winno być adresowane bezpośrednio do zobowiązanego, a nie do pełnomocnika. Stanowisko skarżącego organ uznał zatem za niezasadne. Podkreślił, że zobowiązany mógł zgłosić do udziału pełnomocnika dopiero po wszczęciu postępowania egzekucyjnego, tj. po doręczeniu zobowiązanemu tytułu wykonawczego (wyrok NSA z 23.12.2008r. sygn. II FSK 945/08). MWINB zaznaczył, że możliwość korzystania przez zobowiązanego z pełnomocnika ustanowionego w tym postępowaniu nie została uregulowana w u.p.e.a., zatem na mocy art. 18 u.p.e.a. zastosowanie mają art. 32 i art. 33 § 1 - 4 k.p.a., a w kwestii doręczeń art. 39-49 k.p.a. Obowiązek doręczania pism pełnomocnikowi zobowiązanego dotyczy pełnomocnika ustanowionego w sprawie (art. 40 § 2 k.p.a.). Pełnomocnictwo winno być udzielone na piśmie bądź zgłoszone do protokołu, zaś pełnomocnik zobowiązany jest dołączyć do akt oryginał lub urzędowy poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 2 i 3 k.p.a.). Organ egzekucyjny musi zostać zatem zawiadomiony o ustanowieniu pełnomocnika (pełnomocnictwo ma być złożone do akt). Faktu istnienia pełnomocnictwa organ nie może domniemywać. Dopiero od zawiadomienia organu jest on zobligowany doręczać pisma pełnomocnikowi i zapewnić mu udział w postępowaniu. W konsekwencji wcześniejsze czynności wierzyciela i organu egzekucyjnego (art. 15 ust. 1, art. 26 § 1 i art. 29 § 1 u.p.e.a.) tylko poprzedzają wszczęcie egzekucji. Na tym etapie ustanowienie pełnomocnika nie jest możliwe, skoro nie została wszczęta egzekucja, do której w ogóle nie musi dojść (np. wcześniejsza zapłata należności pieniężnej na skutek doręczenia upomnienia).Na poparcie tego stanowiska organ powołał orzecznictwo. Odnosząc się do pozostałych argumentów zażalenia organ zauważył, że decyzja z dnia [...] marca 2020 r. jest ostateczna i wykonalna. Została utrzymana w mocy decyzją MWINB z [...] lipca 2020 r. a postanowieniem z [...] września 2020 r. organ odmówił jej wstrzymania. Nie zapadło rozstrzygnięcie sądowe lub administracyjne skutkujące wycofaniem z obrotu prawnego egzekwowanej decyzji. MWINB wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Nie jest jednak zwolniony od badania dopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego pod względem formalnym (wyrok NSA z 25 lutego 1998 r., sygn. IV SA 2081/97). Dopóki w obiegu prawnym pozostaje egzekwowana decyzja organ ma obowiązek podejmować czynności w celu jej wyegzekwowania. Zobowiązana nie tylko nie wykonała obowiązku, ale uchyla się od jego wykonania. Nie wskazała żadnych okoliczności uzasadniających zarzuty, a podnoszone argumenty pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Skargę na powyższe postanowienie złożyła M. Sp. z o.o. w W. zarzucając naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa w zw. z art. 34 § 2 u.p.e.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia pomimo, że zostało ono wydane bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa; 2. art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 144 kpa poprzez nie odniesienie się do zarzutu nieważności zaskarżonego postanowienia. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem strony wydane postanowienia naruszają prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa i art. 135 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 126 kpa. Postępowanie egzekucyjne zostało bowiem wszczęte po 30 lipca 2020 r., zastosowanie znajdowały zatem przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym od tej daty. W art. 34 § 2 u.p.e.a. zawarty jest zamknięty katalog rozstrzygnięć możliwych po rozpoznaniu zarzutu. Od 30 lipca 2020 r. nie ma możliwości wydania postanowienia "o uznaniu zarzutów za bezzasadne" jak uczynił to PINB. W konsekwencji postanowienie wydano bez podstawy prawnej, względnie z rażącym naruszeniem art. 34 § 2 u.p.e.a. Podobną wadliwością dotknięte jest zaskarżone postanowienie. Ponadto, obowiązkiem organu odwoławczego jest odniesienie się do wszystkich zarzutów zażalenia. Brak w tym zakresie stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Szczególnie w przypadku zarzutu takiej wagi jak nieważność postanowienia. Tymczasem MWINB całkowicie zaniechał jego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325 – dalej p.p.s.a.) uwzględnienie skargi przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W tej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, zatem skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Jako podstawę zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej zobowiązana wskazała art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a., a zatem brak uprzedniego doręczenia upomnienia. Zgadzając się z oceną wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu w zakresie doręczenia upomnienia wyjaśnić trzeba, że art. 18 u.p.e.a. stanowi podstawę do stosowania w postępowaniu egzekucyjnym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie ustanawiania pełnomocnika i doręczania mu pism zgodnie z art. 32 oraz art. 40 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli przepisy ustawy egzekucyjnej nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec tego z art. 32 i art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. wynika możliwości pełnej reprezentacji zobowiązanego przez pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Niemniej wszczęcie egzekucji administracyjnej związane jest z doręczeniem zobowiązanemu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 i 2 u.p.e.a.). Doręczenia dokonuje organ egzekucyjny w momencie przystąpienia do czynności egzekucyjnych. Sąd podziela ugruntowany już w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że dopiero po skutecznym wszczęciu egzekucji administracyjnej zobowiązany może ustanowić pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym (zob. wyroki NSA z: 19 maja 2010 r., II FSK 58/93; 22 marca 2011 r., II FSK 695/10 oraz wyroki WSA: w Krakowie z 11 września 2013 r., I SA/Kr 927/13; w Białymstoku z 3 czerwca 2014 r., I SA/Bk 181/14). Dopiero wszczęcie egzekucji administracyjnej uprawnia i obliguje organy egzekucyjne do stosowania środków przymusu w celu wykonania nałożonych obowiązków. Stosownie do art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Upomnienie nie ma charakteru władczego. Jest wyłącznie czynnością wierzyciela skierowaną do zobowiązanego, zawierającą informację o możliwości dobrowolnego wykonania przez niego zobowiązania. Charakter tej czynności, wymagającej osobistego działania zobowiązanego oraz umiejscowienie jej w stadium poprzedzającym wszczęcie egzekucji, a więc w stadium, w którym postepowanie egzekucyjne jeszcze się nie toczy wyklucza działanie zobowiązanego za pośrednictwem pełnomocnika. Jako chybiony należało ocenić również zarzut kwalifikowanego naruszenia art. 34 § 2 u.p.e.a., którego skarżąca upatrywała w wydaniu rozstrzygnięcia, które po 30 lipca 2020 r. tj. po zmianie ustawy egzekucyjnej nie znajdowało się już w katalogu zawartym w ww. przepisie. W istocie, jak podnosi skarżąca organ egzekucyjny winien stosować art. 34 § 2 k.p.a w nowym brzmieniu, skoro został on zmieniony ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw Dz.U.2019.2070 a tytuł wykonawczy wszczynający postępowanie egzekucyjne został wystawiony 21 września 2020r. Zamiast "uznania zarzutów za bezzasadne" organ winien zatem "oddalić zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej". Niemniej uchybienie to nie może być ocenione jako wydane bez podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), jak sugerowała skarżąca. Podstawę prawną rozpatrzenia zarzutów stanowił bowiem art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a., pomimo niepowołania wprost nomenklatury w nim zawartej. Nie mogło być również zakwalifikowane jako rażące, skoro zachodzi ono wyłącznie w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji i treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Przy czym nie chodzi o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, tzn. gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa, a ponadto rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Takich przesłanek kontrolowanemu rozstrzygnięciu nie można przypisać. W związku z powyższym zarzuty skargi nie mogły odnieść oczekiwanego przez skarżącą skutku. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.