VII SA/Wa 39/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi E.J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności skargę oddala. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., znak: [...] na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm., zwanej dalej Kp.a.), po rozpatrzeniu wniosku E.J. , odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2001 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2001 r., znak: [...] . W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. nakazującą E.J. dokonać rozbiórki samowolnie dobudowanego wiatrołapu wraz z pomieszczeniem gospodarczym od strony północnej istniejącego budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce oznaczonej w ewidencji gruntów miejscowości [...] numerem [...] , jak również uporządkować teren - przywracając do stanu pierwotnego, a o wykonaniu obowiązku powiadomić Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] . Organ wskazał, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2001 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. została zaskarżona przez E.J. do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2005 r., sygn. akt: II SA/Kr 2459/01 oddalił ww. skargę. E.J. wnioskiem z dnia [...] lutego 2010 r. wystąpił do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. utrzymanej w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2001 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...] (utrzymaną w mocy decyzją własną z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...] ) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2001 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1158/10 oddalił skargę E.J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...] . Następnie E.J. pismem z dnia [...] maja 2011 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] września 2011 r., ponownie wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2001 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 61 a § 1 Kpa organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, jeśli żądanie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. W ocenie organu, w niniejszej sprawie zaistniała taka sytuacja, tj. niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych, gdyż objęta wnioskiem z dnia [...] września 2011 r. decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2001 r. była przedmiotem postępowania sądowego. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, organ stwierdził, że pozostają one bez wpływu na treść jego rozstrzygnięcia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 1[...] § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku E.J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r., znak: [...] . W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą strona lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 K.p.a.). Nie ma przy tym zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 Kpa, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, ponieważ wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego, a zatem negatywna ocena możliwości prowadzenia tego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego na wstępnym etapie badania wniosku strony poprzedzającym właściwe rozpoznanie sprawy może nastąpić z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczą np. sytuacji, gdy żądanie złoży podmiot niebędący stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a bez przedstawiciela ustawowego. Przesłanki przedmiotowe odnoszą się m.in. do przypadków, gdzie organ działał w innej formie (np. umowy cywilnej) lub gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną oraz żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji zweryfikowanej już pod względem wystąpienia przesłanek, określonych w art. 156 § 1 K.p.a. inną decyzją ostateczną. Organ wskazał że w powyższego wynika, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może ono natomiast dotyczyć zagadnienia, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. To może być wyjaśnione dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji. Organ stwierdził, że ponowna analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że zasadnie organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2001 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. Organ ponownie wskazał na zapadłe w sprawie wyroki oraz na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt: I OPS 6/09 (LEX nr 530338), zgodnie z którą żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania, organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok Sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Organ stwierdził, że skoro przyczyny nieważności nie występowały w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zatem po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną, niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji. W takim przypadku należy odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, natomiast wszczęte postępowanie należy umorzyć. Stosownie do przepisu art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy, inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. W świetle powyższych rozważań, a w szczególności z uwagi na prawomocny wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 czerwca 2005 r., sygn. akt: II SA/Kr 2459/01, oddalający skargę E.J. na objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2001 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego, stwierdził, że należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 2001 r. utrzymującej w mocy ww. decyzję organu powiatowego z dnia [...] czerwca 2001 r. Na marginesie również wskazał, że w przypadku zainteresowania strony wszczęciem postępowania w jednym z trybów nadzwyczajnych wymienionych w Kodeksie postępowania administracyjnego, należy odrębnym pismem złożyć stosowny wniosek do właściwego organu. Na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył E.J. wnosząc o jego "umorzenie w całości i wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania odnośnie stwierdzenia nieważności decyzji WINB [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r., jak również PINB [...] z dnia [...] czerwca 2001 r." W skardze wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania jest niczym nieuzasadniona, jedynie obawą o udowodnienie popełnionych błędów urzędniczych. Decyzje o rozbiórce wydano błędnie na lokatora, a nie na właściciela, który był inwestorem. Skarżący jako lokator nie ma prawa rozbierać cudzej własności. Zasadne jest zatem wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o rozbiórce. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. E.J. pismem z dnia [...] maja 2011 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] września 2011 r., po raz kolejny wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2001 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2001 r., znak: [...] . Wskazać należy, że wcześniejszy wniosek E.J. z dnia [...] lutego 2010 r. o stwierdzenie nieważności wskazanych wyżej decyzji został rozpoznany przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. (utrzymaną w mocy decyzją własną z dnia [...] maja 2010 r.) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2001 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1158/10 oddalił skargę E.J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. Kontrolowanym w sprawie postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2011 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2001 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. wydane na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. Przepis art. 61a K.p.a., obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, jak też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że taka właśnie sytuacja, tj. niedopuszczalność wszczęcia postępowania z przyczyn przedmiotowych zaistniała. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2001 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. poddana była kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dnia 13 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 2459/01. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 2459/01 oddalił skargę E.J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2001 r., znak: [...] nakazującą E.J. dokonać rozbiórki samowolnie dobudowanego wiatrołapu wraz z pomieszczeniem gospodarczym od strony północnej istniejącego budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce oznaczonej w ewidencji gruntów miejscowości [...] numerem [...] , jak również uporządkować teren - przywracając do stanu pierwotnego, a o wykonaniu obowiązku powiadomić Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] . Zgodnie z przepisem art. 170 p.p.s. "orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w orzecznictwie sądowym moc wiążąca wyroku określona w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. "Istota bowiem mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2008 r., sygn. II OSK 152/07). W tej sytuacji znaczenie powołanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 2459/01 dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy polega na jego wiążącej mocy co do braku podstaw do zarzucenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2001 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2001 r., znak: [...] nie tylko wadliwości kwalifikowanej, ale i jakiejkolwiek wadliwości branej pod uwagę w ramach wyznaczonej sądowi administracyjnemu przez przepisy prawa kognicji. Ewentualne próby stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez sąd są w istocie niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu. Na datę wydawania decyzji w postępowaniu zwykłym przez organ, jego rozstrzygnięcie jest właściwe, bowiem oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności tej decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 517/2000, LEX 51228). Wychodząc z powyższych założeń należy przyjąć, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.