VII SA/Wa 395/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska- Rzepecka, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi "D." S.A. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania inwestycji skargę oddala [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez P. S.A. w K.na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.W. z dnia [...] września 2011 r. nr [...]odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania inwestycji "[...]", polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dwupoziomowym garażem podziemnym, usługami w parterze, niezbędnymi wjazdami i wyjazdami z garażu, wejściami do budynku oraz infrastrukturą techniczną i małą architekturą na działce nr ew. [...]w obrębie [...]oraz budowie wjazdu na działce nr ew. [...]w obrębie [...]realizowanej na nieruchomości przy ul. [...]w W. przez spółkę D.S.A. - uchylił w całości ww. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. W dniu 23 grudnia 2010 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo Biura [...]Konserwatora Zabytków z prośbą o pilne przeprowadzenie kontroli w zakresie oddziaływania budowy apartamentowca "[...]", prowadzonej przy ul. [...]na budynek wpisany do rejestru zabytków, usytuowany na terenie nieruchomości przy ul. [...]w W. Organ powiatowy, po przeprowadzeniu oględzin budynku przy ul. [...]w dniu 4 stycznia 2011 r., zawiadomieniem z dnia 10 stycznia 2011 r. poinformował o wszczęciu na wniosek P.S.A. w K.postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku biurowego przy ul. [...]w W. Następnie organ, postanowieniem nr [...]z dnia [...] stycznia 2011 r. nałożył na P.S.A. z siedzibą w K.obowiązek wykonania i przedstawienia ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego budynku biurowego przy ul. [...]w W., uwzględniając zakres oddziaływania inwestycji "[...]" realizowanej przez D.S.A. na terenie nieruchomości przy ul. [...], z ustaleniem związku przyczynowo-skutkowego powstałych spękań elementów konstrukcji przedmiotowego obiektu. W dniu 20 maja 2011 r. wpłynął do organu powiatowego wniosek pełnomocnika właściciela budynku biurowego usytuowanego przy ul. [...]w W. o wstrzymanie inwestycji przy ul. [...]w W. W dniu 12 lipca 2011 r. przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził oględziny przemieszczeń pionowych ściany budynku biurowo-mieszkalnego w rejonie budowy przy ul. [...]. W tym dniu dokonana została również kontrola stanu technicznego budynku biurowego przy ul. [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.W. postanowieniem nr [...]z dnia [...]września 2011 r. na podstawie art. 61a k.p.a. w związku z art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania opisanej wyżej inwestycji -"[...]". W uzasadnieniu swojego postanowienia organ I instancji wskazał, że inwestycja "[...]" przy ul. [...]jest realizowana zgodnie z ustaleniami i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę i nie ma podstaw do jej wstrzymania na podstawie art. 50 ustawy Prawo budowlane. Po rozpoznaniu zażalenia P.S.A. w K., zapadło, opisane na wstępie, zaskarżone postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zdaniem organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.W. dokonał nieprawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Doszło do naruszenia zasad postępowania zawartych w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ drugiej instancji stwierdził, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w tym pisma [...]Konserwatora Zabytków z dnia 20 grudnia 2010 r., wynika zasadność wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej oddziaływania robót budowlanych polegających na budowie apartamentowca "[...]" przy ul. [...]w W., na budynek biurowy usytuowany na nieruchomości przy ul. [...]w W. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.W. wszczął, na wniosek P.S.A. w K.postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego ww. budynku biurowego. Nie kwestionując zasadności prowadzenia postępowania w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku biurowego, należy zauważyć, że wniosek z dnia 20 maja 2011r., o wstrzymanie robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji przy ul. [...]w W. winien zostać rozpatrzony w odrębnym postępowaniu administracyjnym, dotyczącym wykonywanych robót budowlanych oraz ich wpływu na sąsiednie nieruchomości. Zdaniem organu w sprawie zasadne jest rozpoznanie przedmiotowego wniosku na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Przepis ten daje organowi nadzoru budowlanego możliwość wstrzymania robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź środowiska. Ponadto organ zauważył, iż z treści wniosku oraz zgromadzanego materiału dowodowego wynika możliwość spowodowania zagrożenia dla budynku usytuowanego przy ul. [...]w W. (obiektu wpisanego do rejestru zabytków), przy czym należy mieć na względzie, że do wstrzymania robót budowlanych wystarczy sama możliwość wystąpienia zagrożenia, a nie sam fakt jego wystąpienia. Dodatkowo, organ drugiej instancji wskazał, że w aktach administracyjnych organu powiatowego pozostaje zażalenie P.S.A. z dnia 8 lutego 2011 r. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.W. nr [...]z dnia 28 stycznia 2011r., które nie zostało przekazane do organu odwoławczego. Wniesienie zażalenia na postanowienie niezaskarżalne nie zwalnia organu od obowiązku jego przekazania do instancji odwoławczej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższe postanowienie organu drugiej instancji, wniosła spółka D.S.A. z siedzibą w W. Dochodząc uchylenia zaskarżonego postanowienie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności: - art. 7, 77 § 1, 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej analizy i rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego oraz nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, co wyraziło się w szczególności poprzez: niedostrzeżenie dokumentacji złożonej przez D., a stwierdzającej brak niekorzystnego oddziaływania inwestycji "[...]" realizowanej na nieruchomości przy ul. [...]w W. przez spółkę D.S.A. na budynek P.S.A. znajdujący się przy ul. [...]; brak podania w ramach uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, jaki materiał dowodowy zgromadzony w aktach niniejszej sprawy (które konkretnie dokumenty) pozwoliły na przyjęcie - w ramach ustalanego przez organ drugiej instancji stanu faktycznego - założenia, iż wynika możliwość spowodowania zagrożenia dla budynku usytuowanego przy ul. [...]w W. (obiektu wpisanego do rejestru zabytków, co w znacznym stopniu utrudnia (o ile nie uniemożliwia) kontrolę instancyjną zaskarżonego postanowienia; oparcie ustaleń technicznych koniecznych dla rozważenia zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego na piśmie [...]Konserwatora Zabytków z dnia 20 grudnia 2010 r. stanowiącym wniosek o dokonanie kontroli robót budowlanych związanych z inwestycją pod kątem oddziaływania na budynek, podczas gdy sam charakter przedmiotowego dokumentu nie pozwala na nadanie mu waloru rozstrzygającego w zakresie ustaleń technicznych, albowiem jedynie sygnalizuje ono ewentualną konieczność ich weryfikacji; brak podania w ramach zaskarżonego postanowienia, jakie okoliczności powinny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.); brak rozważenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie na datę wydania postanowienia, w sytuacji gdy: roboty budowlane związane z inwestycją zostały zakończone; D.złożył wniosek o pozwolenie na użytkowanie; Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał pozwolenie na użytkowanie, które to okoliczności (stwierdzone urzędowymi dokumentami) są istotne z punktu widzenia możliwości zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i wykluczają w istocie możliwość podjęcia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych; art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, albowiem postanowienie o wstrzymaniu robót może być wydane na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego wyłącznie w stosunku do robót budowlanych wykonywanych, a nie już wykonanych, zaś w niniejszej sprawie D.zakończyła roboty budowlane zgodnie z ustaleniami określonymi w pozwoleniu na budowę dla inwestycji i uzyskała decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, w tym przede wszystkim art. 61a k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy uzasadniał uchylenie ww. postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podkreślenia wymaga, iż odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a k.p.a. może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Przez "inne nieuzasadnione przyczyny", o których mowa w cytowanym przepisie, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło juz rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. W okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ I instancji dokonał błędnej interpretacji przesłanek określonych w art. 61a k.p.a., odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania inwestycji z przyczyn innych, niż wskazane przez ustawodawcę. W rozstrzygnięciu o charakterze formalnym, w istocie odniósł się do meritum sprawy, nie znajdując podstaw prawnych do wstrzymania inwestycji na podstawie art. 50 ustawy – Prawo budowlane z uwagi na okoliczność, iż realizowana inwestycja nie stanowi bezpośredniego zagrożenia dla konstrukcji budynku przy ul. [...]w W. Zdaniem Sądu, organ II instancji prawidłowo podniósł, iż - jak wynika z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 10 stycznia 2011 r. - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.W. wszczął na wniosek P.S.A. w K.postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku biurowego przy ul. [...]w W., jednak wniosek z dnia 20 maja 2011 r., zgłoszony przez pełnomocnika właściciela budynku biurowego usytuowanego przy ul. [...]w W. o wstrzymanie inwestycji przy ul. [...]w W., dotyczył innego przedmiotu postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy obowiązkiem organu I instancji było rozpatrzenie ww. wniosku w odrębnym postępowaniu administracyjnym, dotyczącym wykonywanych robót budowlanych oraz ich wpływu na sąsiednie nieruchomości. Tego organ nie uczynił, a uchybienie w tym zakresie stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, obligujących organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednocześnie zauważyć należy, iż stosownie do dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., organ II instancji prawidłowo zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazania, co do dalszego postępowania w zakresie okoliczności, jakie organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w tym wskazania dotyczące trybu, w jakim powinien zostać rozpoznany przedmiotowy wniosek, a określonego w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Tryb ten umożliwia wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Zastosowanie tego trybu - wobec podniesionych we wniosku z dnia 20 maja 2011 r. okoliczności, związanych z zagrożeniem bezpieczeństwa użytkowania obiektu z uwagi na postępującą jego degradację z powodu prac budowlanych związanych z realizacją nowej inwestycji na sąsiedniej nieruchomości - znajduje zatem uzasadnienie w okolicznościach niniejszej sprawy. Należy mieć przy tym na względzie to, iż wstrzymanie prowadzenia budowy na podstawie art. 50 Prawa budowlanego jest wstępem do wydania decyzji na podstawie art. 51 cytowanej ustawy, natomiast gdy organ nie stwierdzi istnienia podstaw do wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych zgodnie z art. 50 Prawa budowlanego, właściwą formą zakończenia postępowania jest jego umorzenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2234/10, Lex nr 1123125). W nawiązaniu do zarzutów skargi Sąd zauważa, że treść art. 50 ustawy Prawo budowlane, wskazuje jednoznacznie, że może mieć on zastosowanie tylko do robót budowlanych, które w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu nie zostały jeszcze zakończone. Za wykładnią taką przemawia art. 51 ust. 7 p.b., według którego przepisy ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 3 art. 51 p.b. stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 p.b., albo art. 49b zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy. W stosunku do robót już wykonanych bezprzedmiotowym jest wydawanie postanowienia o wstrzymaniu ich wykonania oraz nakazanie zaniechania dalszych robót (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 1069/09 z dnia 10 października 2009r., LEX nr 574307). Należy zauważyć, że dołączona do skargi decyzja w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie wydana została w dniu [...] stycznia 2012r., zatem po wydaniu zaskarżonego postanowienia, nie wynika z niej też to, czy jest decyzją ostateczną. Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).