VII SA/Wa 4/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] września 2014 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lutego 1994 r. utrzymującej w mocy decyzję Państwowego Terenowego Państwowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] września 1993 r. odmawiającej stwierdzenia u Z. K. choroby zawodowej skóry wymienionej w poz. 10 wykazu chorób zawodowych - załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294, ze zm.). Skarżąca pismem z dnia [...] lipca 2014 r., sprecyzowanym [...] sierpnia 2014 r., wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] lutego 1994 r. Organ wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. rozstrzygnął już analogiczny wniosek zainteresowanej o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] lutego 1994 r.. W ponownym wniosku skarżąca podnosiła te same zarzuty jak i we wniosku z dnia [...] listopada 2011 r. Organ uznał, iż ponowne rozpatrzenie sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną stanowiłoby przesłankę nieważności nowej decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Z tego powodu odmówił wszczęcia postępowania. Ponadto podkreślił, iż nawet gdyby postępowanie mogło być wszczęte, to i tak należało odmówić stwierdzenia nieważności ww. decyzji, na co wskazał w decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. i decyzji z dnia [...] maja 2012 r., bowiem prawomocny wyrok sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał ale również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Oceny legalności decyzji z dnia [...] lutego 1994 r. dokonał zaś Naczelny Sąd Administracyjny OZ we Wrocławiu w wyroku z dnia 22 września 1994 r., która obejmowała zarówno ocenę orzeczenia lekarskiego, pod kątem spełnienia kryteriów opinii biegłego, jak również narażenia zawodowego. Sąd z urzędu badał, czy zaskarżona decyzja nie naruszała przepisów dających podstawę do stwierdzenia nieważności i takich naruszeń nie znalazł. Wyrok sądu jest dla organów wiążący, co skutkowało odmową stwierdzenia nieważności. Postępowanie zakończone decyzją organu z dnia [...] maja 2012 r. było również przedmiotem weryfikacji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1499/12, oddalił skargę Z. K. na decyzję z dnia [...] maja 2012 r. Ponadto organ podkreślił, iż od daty wydania i doręczenia decyzji upłynęło ponad 10 lat, co czyni niemożliwym stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 2 k.p.a.). Wobec powyższego organ postanowieniem z [...] września 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę organ podzielił powyższe stanowisko i dodał, że orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego z dnia [...] stycznia 1993 r. zostało wycofane przez ww. Instytut, gdyż zostało wydane w oparciu o błędną ocenę narażenia zawodowego oraz błędną informację o początku wystąpienia zmian chorobowych, co zostało wyjaśnione i zawarte w decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lutego 1994 r., utrzymującej w mocy decyzję Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] września 1993 r. Orzeczenie lekarskie z dnia [...] października 2007 r. nr [...], zostało wydane na podstawie właściwej oceny narażenia zawodowego a zainteresowana nie wskazała na odmienne okoliczności. Skargę na powyższe postanowienie złożyła Z. K. wskazując, iż w obecnym wniosku nie zostały podniesione te same zarzuty w stosunku do decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] lutego 1994 r. Jednocześnie skarżąca stwierdziła, iż decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nie rozstrzygnięto jej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1994 r. Skarżąca podniosła, iż we wniosku wskazała na naruszenie prawa powołując się na wycofanie orzeczenia lekarskiego z dnia [...] stycznia (1993 r.) oraz orzeczenia lekarskiego z dnia [...] października 2007 r., które wydano na podstawie właściwej oceny narażenia zawodowego, w którym nie uznano okresu narażenia zawodowego na chrom na podstawie zaświadczenia z dnia [...] października 1995 r. Skarżąca stwierdziła, że "powyższe postępowanie w sprawie było przedmiotem weryfikacji sądowej w związku z wniesioną skargą, w której to skardze nie zostały postawione ww. zarzuty do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie". Wobec powyższego zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawione stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 217, dalej ppsa). W świetle powołanych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie było postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] września 2014 r., którym organ ten – na podstawie art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 98 z 2000 r. poz. 1071 ze zm.), dalej kpa - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lutego 1994 r. utrzymującej w mocy decyzję Państwowego Terenowego Państwowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] września 1993 r. odmawiającą stwierdzenia u Z. K. choroby zawodowej skóry wymienionej w poz. 10 ww. wykazu chorób zawodowych. Wyjaśnić zatem należy, że art. 61 a § 1 kpa stanowi podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji zatem dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną w sprawie, drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Niemniej należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Będą to przede wszystkim sytuacje, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w takiej sprawie zapadło już rozstrzygniecie. W konsekwencji, skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. nie może dokonywać oceny meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Podkreślić również trzeba, że art. 16 k.p.a. ustanawia ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z tym przepisem uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub ustawach szczególnych. Oznacza to, że decyzje administracyjne, które są ostateczne i funkcjonują w obrocie prawnym - podlegają domniemaniu legalności. Funkcję gwarancyjną względem wskazanej wyżej zasady ogólnej, pełni art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Tym samym, wydanie decyzji w sprawie załatwionej wcześniej już decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji powoduje, iż późniejsza decyzja obarczona będzie wadą nieważności. Okoliczność, czy powaga rzeczy osądzonej w danym przypadku występuje, wymaga ustalenia tożsamości ocenianych spraw pod względem podmiotowym oraz przedmiotowym. Wskazać więc należy, iż tożsamość podmiotowa będzie miała miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony. Tożsamość zaś w zakresie przedmiotu sprawy, wyznacza tożsamość podstawy prawnej, faktycznej i treści żądania strony. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego objętego kolejnym wnioskiem skarżącej i zostały one w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia prawidłowo wskazane. Z akt sprawy wynika bowiem, że decyzją z dnia [...] maja 2012r. Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2012 r. odmawiającą stwierdzenia - na wniosek skarżącej z dnia [...] listopada 2011r. - nieważności ww. decyzji z dnia [...] lutego 1994 r. W ponownym wniosku, złożonym w niniejszej sprawie, sprecyzowanym w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014r. - skarżąca wprawdzie rażącego naruszenia prawa upatrywała w cofnięciu orzeczenia lekarskiego z dnia [...] stycznia 1993r., niemniej zauważyć należy, że na okoliczność tą wskazał już Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w decyzji z dnia [...] lutego 1994 r. zaznaczając, że orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy w [...] z dnia [...] stycznia 1993r. zostało wydane w oparciu o błędne informacje i z tego powodu zostało wycofane, a po uzyskaniu pełnych informacji tenże Instytut również odmówił uznania wyprysku skóry za chorobę zawodową. Orzeczenie tej treści zostało wydane również przez Instytut Medycyny Pracy w [...] w dniu [...] stycznia 1994r. Podkreślić w tym miejscu również trzeba, że decyzja z dnia [...] lutego 1994r. była przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 22 września 1994r. w sprawie sygn. akt SA/Wr/741/94 oddalił skargę Z. K. Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie były również ww. decyzje Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2012r. oraz z dnia [...] lutego 2012 r. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1499/12). W orzecznictwie zaś ugruntowane jest stanowisko, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydano uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2012 r., sygn.. akt II OSK 1087/11 LEX nr 1234059). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r., w sprawie o sygn. akt I OPS 6/09 podkreślił, że fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia na nią skargi przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko "w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego". W związku z powyższym zasadnie wskazał organ, że oceny legalności decyzji z dnia [...] lutego 1994 r. dokonał Naczelny Sąd Administracyjny OZ we Wrocławiu w powołanym wyroku, a ocen ta – co wymaga podkreślenia - obejmowała również fakt wycofania ww. orzeczenia lekarskiego z 1993r., na które powoływała się skarżąca we wniosku z dnia [...] lipca 2014r. sprecyzowanym w dniu [...] sierpnia 2014r. i wskazywała w skardze. W świetle przedstawionych rozważań ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy z kolejnego wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji dotknięte byłoby wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa oraz naruszałoby art. 153 ppsa, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Związanie oceną prawną zawartą w orzeczeniu sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. W konsekwencji słusznie w rozpatrywanej sprawie organ zastosował art. 61 a § 1 kpa odmawiając wszczęcia postępowania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.