VII SA/Wa 404/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2012 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej (...) w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2011 r. znak (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej (...) w W. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) grudnia 2011r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.), po ponownym rozparzeniu odwołania T. Sp. z o.o., od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) września 2010 r., stwierdzającej na wniosek J. M., J. M., M. K., A. K. i Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości ul. (...), nieważność decyzji Starosty W. z dnia (...) maja 2008 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej C. Sp. z o. o. pozwolenia na budowę czterech zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie grupowej z garażami, oznaczonych numerami (...), usytuowanych na działkach nr ew. (...), obr. (...), położonych przy ul. (...) w W. (przeniesionej na rzecz T. Sp. z o. o. decyzją Starosty W. z dnia (...) stycznia 2010 r., znak: (...)) - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek J.\ M., J. M., M. K. i A. K. z dnia (...) kwietnia 2010 r., a także na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości ul. (...) z dnia (...) czerwca 2010 r. Wnioskodawcy nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem przez Starostę W. w dniu (...) maja 2008 r. decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) września 2010 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Starosty W. udzielającej pozwolenia na budowę. Następnie, po rozpatrzeniu odwołania T. Sp. z o. o., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) stycznia 2011 r.. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody (...) z dnia (...) września 2010 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej I instancji. Skargę Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości ul. (...) w W. od powyższej decyzji rozpoznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie , który wyrokiem z dnia 29 lipca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 922/11, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w decyzji z dnia (...) stycznia 2011r. pominięto inne zarzuty Wspólnoty zawarte we wniosku z dnia (...) kwietnia 2010 r. to jest, zarzut naruszenia art. 204 ust. 5 w zw. z art. 206 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz to, że nieruchomość Wspólnoty jest obciążona służebnością gruntową na rzecz działek inwestora. Rozpoznając sprawę ponownie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał w decyzji z dnia (...) grudnia 2011r., że miał obowiązek zbadać, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. W tym kontekście stwierdził, że zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 Kpa. Badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym polega na ocenie interesu prawnego według stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy. Zdaniem organu, we wskazanym wyżej wyroku Sąd nie zakwestionował dotychczasowych ustaleń, a jedynie uznał je za niewystarczające, więc należało uzupełnić dokonaną w sprawie analizę stanu faktycznego i prawnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że J. M., J. M., M. K. i A. K. wywodzili swój interes prawny z tytułu posiadania przez nich prawa współwłasności działki nr ew. (...) (nie sąsiadującej z działkami inwestycyjnymi) i działki nr ew. (...) (sąsiadującej z działkami inwestycyjnymi nr ew. (...)). Po analizie projektu zagospodarowania terenu organ stwierdził, że usytuowanie obiektów przedmiotowej inwestycji nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu ww. nieruchomości wnioskodawców. Natomiast w odniesieniu do Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości ul. (...) w W., organ wskazał, że wywodzi ona swój interes prawny z tytułu posiadania prawa własności zabudowanej działki nr ew. (...) (dawniej działka nr ew. (...)), która sąsiaduje z działkami inwestycyjnymi nr ew. (...). Z projektu zagospodarowania terenu wynikało, że zespól budynków oznaczonych numerami (...) o wysokości 10.97 m (rys. A6. A8 i A10) zaprojektowany na działce nr ewid. (...) jest oddalony o 8,29 m od granicy działki nr ew. (...) i o 13,44 m od budynku wspólnoty zlokalizowanego na w/w działce nr ew. (...). Zespół budynków oznaczonych numerami (...) o wysokości 10,97 m (rys. A6, A8 i A10) zaprojektowany na działce nr ew. (...) jest oddalony o 8,51 m od granicy działki nr ew. (...) i o 13,45 m od budynku wspólnoty zlokalizowanego na w/w działce nr ew. (...). Zespół budynków oznaczonych numerami (...) o wysokości 10,97 m (rys. A6, A8 i A10) zaprojektowany na działce nr ew. (...) jest oddalony o 9,17 m od granicy działki nr ew. (...) i o ok. 18 m od budynku wnioskującej Wspólnoty zlokalizowanego na w/w działce nr ew. (...). Natomiast zespół budynków oznaczonych numerami (...) o wysokości 10,97 m (rys. A6, A8 i A10) zaprojektowany na działce nr ew. (...)jest oddalony o 8,34 m od granicy działki nr ew. (...) i o ponad 35,00 m od budynku wspólnoty zlokalizowanego na działce nr (...) Takie usytuowanie budynków zdaniem organu nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości należącej do Wspólnoty Mieszkaniowej. Ponadto organ podkreślił, że przedmiotowa inwestycja nie obejmuje robót budowlanych na działce nr (...) (dawniej działka nr (...)), gdyż nie została ona wymieniona we wniosku o pozwolenie na budowę ani w weryfikowanej decyzji. Z charakteru spornej inwestycji nie wynika także, aby - mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa - powodowała ona jakiekolwiek zagrożenia, uciążliwości, czy też ograniczenia w zagospodarowaniu działek wspólnoty nr ew. (...). W szczególności Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zarzuty dotyczące zwiększenia ruchu samochodowego oraz niedogodności związanych z wykopami ziemnymi i korzystaniem z kwestionowanych obiektów dotyczą interesu faktycznego strony a nie interesu prawnego. Organ stwierdził, że na uprawnienie do udziału Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości ul. (...) w charakterze strony w przedmiotowym postępowaniu, z całą pewnością wpływu nie ma fakt, że przez teren działki nr ew. (...)(dawniej działka nr ewid. (...)) należącej do Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości ul. (...) w W., prowadzi dostęp do drogi publicznej dla spornej inwestycji oraz możliwość przyłączenia mediów - co wynika m.in. z treści służebności gruntowych obciążających działkę nr ew. (...) względem działek nr ew. (...) (KW Nr (...)). Zdaniem organu fakt realizacji spornej inwestycji pozostaje bez najmniejszego wpływu na treść służebności przejazdu i przechodu przez działkę nr ew. (...) (dawniej działka nr ew. (...)). Natomiast ewentualne skutki realizacji inwestycji - tj. np. zwiększenie intensywności korzystania ze służebności przez użytkowników działek inwestycyjnych nr ew. (...) - ma wyłącznie charakter okoliczności faktycznych i jako takie nie mogą być postrzegane w kategoriach interesu prawnego. Odnosząc się do zarzutów zawartych w piśmie z dnia (...) kwietnia 2010 r., organ odwoławczy wskazał, że § 204 ust. 5 oraz § 206 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. zostały zamieszczone w dziale V, który odnosi się do bezpieczeństwa konstrukcji w fazie projektowania i wykonywania budynków, a wobec tego wykonanie ekspertyzy w tym zakresie może być konieczne także po wydaniu pozwolenia na budowę, przed rozpoczęciem budowy, jak i w toku budowy, w celu zapobieżenia zagrożeniom dla bezpieczeństwa budynków istniejących. Dlatego brak takiej analizy przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, z uwagi na niejednoznaczność w/w przepisu, nie stanowi rażącego naruszenia § 206 ust. 1 w związku z § 204 ust. 5 w/w rozporządzenia (wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2008 r.. sygn. akt II OSK 1230/07). Z całą pewnością nie może stanowić także podstawy do uznania Wspólnoty Mieszkaniowej za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji z dnia (...) maja 2008 r. W uzasadnieniu wskazano również, że z oceny geologiczno-inżynierskjej podłoża inwestycji oraz ekspertyzy geotechnicznej dotyczącej wpływu projektowanych prac ziemnych na działkach nr ew. (...) na stateczność stoku i obiektów budowlanych położonych na działkach nr ew. (...), sporządzonej przez dr inż. W. G. wynika jednoznacznie, że występuje duża stabilność podłoża, a współczynniki pewności dla istniejącego stanu gruntów są znacznie wyższe niż zakładane kryterium stateczności. Organ dodał nadto, że analiza dokumentacji projektowej spornej inwestycji nie wykazała, aby realizacja zamierzonych prac - powodowała jakiekolwiek uciążliwości i utrudnienia, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w możliwości zagospodarowania przez Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości ul. (...) w W.. Rozwiązania projektowe nie wpływają na warunki ochrony przeciwpożarowej (przepis § 271 i nastepne rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.) (zarówno istniejących, jak i potencjalnych obiektów), jak również nie pozbawia powyższych nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Sporna inwestycja nie niesie ze sobą również ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (przepis § 314 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów - Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883). Skoro wnioskodawcy nie wykazali żadnego przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę ich żądania oraz nie wskazali w jaki sposób przedmiotowa inwestycja narusza ich indywidualny, konkretny interes prawny to należało uznać, że wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę zostały złożone przez podmioty nie legitymujące się przymiotem strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2011r. wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości ul. (...) w W. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 157 § 2 k.p.a. przez bezzasadną odmowę uznania skarżącej jako strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę oraz w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę; - art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych, nie popartych materiałem dowodowym oraz brak ustosunkowania się do okoliczności podniesionych przez skarżących w piśmie do organu z dnia 2 grudnia 2011 r. i zgłoszonych tam dowodów; - art. 10 § 1 k.p.a. przez zaniechanie wyznaczenia skarżącemu terminu przed wydaniem zaskarżonej decyzji do wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów i materiałów; - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody (...) z dnia 27.09.2010 r. i umorzenie postępowania organu I instancji. Zdaniem skarżącej poczynione przez GINB ustalenia są wadliwe, ponieważ nie uwzględniają szeregu okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym zgłoszonych w piśmie z dnia (...).12.2011 r.. Organ II instancji uznał, że na legitymację do udziału w charakterze strony w niniejszym postępowaniu nie ma wpływu fakt, że przez teren należącej do skarżącego działki nr (...), prowadzi dostęp do drogi publicznej dla spornej inwestycji oraz przyłącza mediów, potwierdzone treścią służebności gruntowych obciążających tę nieruchomość. Tymczasem roboty budowlane były nie tylko planowane na działce nr (...), co znajduje odzwierciedlenie w dokumentacji projektowej, ale również inwestor faktycznie je wykonywał. Również, błędne jest stanowisko organu, iż przedmiotowa inwestycja nie powoduje jakichkolwiek zagrożeń, uciążliwości czy też ograniczeń w zagospodarowaniu działek sąsiednich, ponieważ dotychczasowa realizacja tej inwestycji już spowodowała zagrożenia i uciążliwości m.in. w postaci uszkodzenia i naruszenia konstrukcji muru oporowego usytuowanego na działce nr (...). Poza tym wskazano, że gdyby nawet skarżący nie miał statusu strony w tym postępowaniu administracyjnym, to postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia (...).05.2008 r. powinno zostać wszczęte z urzędu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga jest zasadna. Wobec faktu, iż organ rozpoznawał sprawę ponownie, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 922/11, który nakazał powtórzenie postępowania, zasadnicze znaczenie miała kwestia ponownej oceny interesu prawnego Wspólnoty Mieszkaniowej oraz możliwości zainicjowania przez ten podmiot postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty W. z (...) maja 2008r. w przedmiocie pozwolenia na budowę. W tym kontekście stwierdzić należy, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prywatnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sprawie pozwolenia na budowę krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Dlatego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji, jednakże istnienie interesu prawnego powinno być zweryfikowane przy pomocy kryteriów z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oceniając obecnie przymiot strony Wspólnoty Mieszkaniowej organ miał wziąć pod uwagę powyższe kryteria, a także argumentację Wspólnoty z której wywodziła swój interes prawny. Poprzednio rozpoznając sprawę organ dokonał analizy interesu prawnego Wspólnoty jedynie pod kątem odległości projektowanej inwestycji względem budynków należących do Wspólnoty i wyłącznie na tej podstawie uznał, że projektowana inwestycja nie powoduje ograniczenia w zagospodarowywaniu nieruchomości Wspólnoty, w szczególności na tle przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. ( Dz. U z 2002r. Nr 75, poz. 690. ze zm.) Organ pominął natomiast, że skoro planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej pośrednio po innej działce (na skutek ustanowionej służebności), to należało uwzględnić ten fakt i rozważyć czy właściciel działki obciążanej ma przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Na tle tej okoliczności należy przypomnieć, że inwestor wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę czterech zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie grupowej z garażami, oznaczonych numerami (...), zlokalizowanych przy ul. (...) w W. na działkach nr (...). Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości ul. (...) jest obecnie właścicielem działki nr (...) (poprzednio (...)), usytuowanej w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. Jednak działka ta, w dniu składania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę była własnością inwestora. Wspólnota nabyła podmiotowość prawną w chwili jej zawiązania - w grudniu 2007 r. Do wniosku inwestor załączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, obejmujące odpowiednio działki wymienione we wniosku, czyli o numerach: (...), a także działkę (...) na której zaprojektowano budowę drogi dojazdowej i realizację infrastruktury technicznej (przyłączy). Zatem poprzez nieruchomość będącą terenem Wspólnoty, do inwestycji objętej kwestionowaną decyzją prowadzi dostęp do drogi publicznej, a także zaplanowane zostało wykonanie przyłączy mediów do inwestycji. W ocenie Sądu, analiza projektu zagospodarowania terenu wskazuje, że "zakres opracowania" czyli teren objęty-projektem zagospodarowania obejmuje także działkę nr ew. (...). Wprawdzie kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia (...).05.2008r. nie wymienia działki nr ew. (...) - nie wskazuje aby zakres pozwolenia na budowę był związany z realizowaniem tam robót, jednak w części opisowej projektu budowlanego (pkt 3.0 - Projekt zagospodarowania terenu) znalazły się stwierdzenia co do zapewnionego dojazdu do projektowanej inwestycji na działce nr (...) oraz przewidzianej do wykonania na działce (...) infrastrukturze (gazociąg , kanalizacja). Dlatego zdaniem Sądu, na istnienie interesu prawnego skarżącej Wspólnoty w niniejszym postępowaniu, ma wpływu fakt, że przez teren należącej do niej działki nr (...) ( poprzednio nr (...)) prowadzi droga zapewniająca dostęp do spornej inwestycji oraz przewidziane jest poprowadzenie przez ten teren przyłączy mediów. Fakt, iż jest to działanie prawne inwestora wynikające z treści przysługującej mu służebności gruntowej, obciążającej nieruchomość Wspólnoty, nie powoduje wyłączenia jej interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Zatem roboty budowlane były nie tylko planowane na działce nr (...) , co znajduje odzwierciedlenie w dokumentacji projektowej, ale również (na co wskazuje skarżąca), inwestor faktycznie je wykonywał. W ocenie Sądu także kwestia konieczności, badania w toku postępowania budowlanego ewentualnych zagrożeń, co do stabilności konstrukcji muru oporowego usytuowanego m.in. na działce nr (...) , nie pozostaje obojętna dla istnienia interesu prawnego Wspólnoty. Wobec powyższego dokonana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ocena braku interesu prawnego skarżącej Wspólnoty była wadliwa. Organ zobowiązany będzie w toku dalszego postępowania ocenić kwestionowaną decyzję Starosty W. z dnia (...) maja 2008 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą C. Sp. z o. o. pozwolenia na budowę czterech zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie grupowej z garażami, w aspekcie podnoszonych przez skarżącą zarzutów oraz przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, 152, 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.