VII SA/Wa 405/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi P.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania w sprawie dotyczącej nakazu rozbiórki skargę oddala. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania P. S., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2012 r, nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, odmówił uchylenia, po wznowieniu postępowania na wniosek P. S., decyzji własnej z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], nakazującą E. i P.S. rozbiórkę obiektu budowlanego w postaci: 1. ogrodzenia usytuowanego wzdłuż drogi gminnej nr [...] na odcinku 9,30 m od strony rzeki [...], 2. 2,30 m ogrodzenia usytuowanego prostopadle do drogi gminnej nr [...] i równolegle do rzeki [...], 3. 8,30 m ogrodzenia zlokalizowanego prostopadle do rzeki [...] od strony działki sąsiedniej będącej własnością M. Ł., 4. 1,07 m ogrodzenia usytuowanego równolegle do rzeki [...] od strony działki M. Ł., położonych na terenie działek nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...], gm. [...], zrealizowanych bez wymaganego prawem zgłoszenia. Organ odwoławczy wskazał, iż skarżący wnioskiem z dnia [...] września 2012 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Do wniosku dołączył pismo Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2012 r., stanowiące jego zdaniem nowy, nieznany dotychczas organowi dokument w sprawie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją własną z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...]. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], wskazując, iż informacja zawarta w piśmie Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...], iż droga nr [...] nie stanowi drogi gminnej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem przedmiotowa droga nr [...] jako droga wewnętrzna stanowi miejsce powszechnie dostępne i w związku z tym odpowiada określeniu "innych miejsc publicznych" w rozumieniu art. 30 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, iż budowa ogrodzeń co do zasady została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego. W ograniczonym zakresie budowa ogrodzeń została poddana reżimowi prawa budowlanego na podstawie regulacji art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Przepis ten przewiduje dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru budowy ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Zdaniem organu odwoławczego ustawodawca nie zakazał wykonywania ogrodzeń od strony miejsc publicznych, w tym dróg, ulic, placów czy torów kolejowych lecz jedynie przewidział konieczność dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania takiego ogrodzenia. Zasadniczą kwestią, jest ustalenie czy stwierdzony przez organ wojewódzki stan faktyczny prawidłowo został zakwalifikowany jako wykonanie ogrodzenia od strony "innego miejsca publicznego". Zgodnie pismem Przewodniczącego Rady Miasta w [...] z dnia [...] września 2012 r., droga stanowiąca własność gminy [...] o numerze [...] położona w miejscowości [...] nie sianowi drogi gminnej publicznej w myśl art. 7. ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, iż drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi. Organ odwoławczy wskazał, iż teren od strony którego wykonano ogrodzenie nie jest drogą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, jakkolwiek jest drogą wewnętrzną, nie spełnia zatem przesłanek definicji ustawowej ulicy z art. 4 pkt 3 w związku z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Działki o nieuregulowanym stanie prawnym, jeżeli są dostępnymi powszechnie terenami służącymi komunikacji podlegają reżimowi z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego organ wojewódzki słusznie przyjął, iż droga wewnętrzna stanowi "inne miejsce publiczne" i podlega reżimowi z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Przedstawienie przez skarżącego pisma Przewodniczącego Rady Miasta w [...] z dnia [...] września 2012 r., nie stanowi istotnej dla sprawy nowej okoliczności faktycznej w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tym samym nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżona decyzja [...] WINB z dnia [...] listopada 2012 r. odpowiada prawu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P.S., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że brak jest podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji [...] WINB z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki, z tego powodu, że "fakt przedstawienia organowi pisma Przewodniczącego Rady Miasta w [...] z dnia [...] września 2012 r. nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego, bowiem nie stanowi ono istotnej dla sprawy nowej okoliczności faktycznej w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.; 2) art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez arbitralne i wadliwe ustalenie, że nieruchomość gminna granicząca z jego nieruchomością jest drogą lub innym miejscem publicznym w rozumieniu art. 30 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], o odmowie uchylenia, po wznowieniu postępowania na wniosek P.S., decyzji własnej z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], którą nakazano E. i P. S. rozbiórkę obiektu budowlanego w postaci: 1. ogrodzenia usytuowanego wzdłuż drogi gminnej nr [...] na odcinku 9,30m od strony rzeki [...], 2. 2,30 m ogrodzenia usytuowanego prostopadle do drogi gminnej nr [...] i równolegle do rzeki [...], 3. 8,30 m ogrodzenia zlokalizowanego prostopadle do rzeki [...] od strony działki sąsiedniej będącej własnością M. Ł., 4. 1,07 m ogrodzenia usytuowanego równolegle do rzeki [...] od strony działki M.Ł., położonych na terenie działek nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...], gm. [...], zrealizowanych bez wymaganego prawem zgłoszenia. Z akt sprawy wynika, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], była przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 18 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1403/10, oddalił skargę P. S.. Z kolei wyrokiem z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 651/11, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku. Powodem nakazania rozbiórki samowolnie wybudowanych ogrodzeń było naruszenie postanowień Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 1998 r., który nakazuje zabezpieczenie ogólnodostępnego pasa nadwodnego o szerokości 10m lub więcej w zależności od konfiguracji terenu i całkowicie zakazuje wznoszenia w tym pasie ogrodzeń. Zaskarżona decyzja została wydana w trybie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, określonym w przepisach art. 145 - 151 kpa. W takim postępowaniu rozstrzyganie ponowne o istocie sprawy może nastąpić dopiero wówczas, gdy w jego toku stwierdzone zostanie istnienie podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej, określonych w art. 145 § 1 kpa. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją odmówiono uchylenia decyzji dotychczasowej wobec nie stwierdzenia podstawy do jej uchylenia wskazywanej przez skarżącego i określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jako podstawę wznowienia postępowania skarżący wskazał pismo Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2012 r., z którego wynika, że "droga stanowiąca własność gminy [...] o numerze [...] położona w miejscowości [...] nie stanowi drogi gminnej w myśl ustawy o drogach publicznych art. 7.1., który mówi, że drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi". Z wyjaśnień skarżącego wynikało, że o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania skarżący dowiedział się z ww. pisma Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po ustaleniu, że wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony i został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a, prawidłowo wznowił postępowanie w trybie art. 149 § 1 k.p.a. Następnie organ po wszczęciu postępowania zasadnie ustalił brak wystąpienia podstawy do wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., na którą powoływał się skarżący. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Wobec powoływania się przez skarżącego na istnienie dokumentu w postaci wyżej powołanego pisma Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2012 r., podkreślenia wymaga, iż pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., należy rozumieć okoliczności lub dowody nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę, dotyczące przedmiotu sprawy i mające znaczenie prawne, istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej lecz nie znane organowi wydającemu decyzję (por. wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 429/06, LEX nr 348005). Organy nadzoru budowlanego zasadnie uznały, iż ww. pismo Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2012 r. przedstawione przez skarżącego nie stanowi nowego dowodu, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a, który miałby wpływ na rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego. Z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 651/11, którym została oddalona skarga kasacyjna złożona przez skarżącego wynika, że " fakt zaliczenia danej drogi do określonej kategorii jest znany organowi z urzędu, a stosownie do art. 77 § 4 k.p.a. fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu". Wskazać należy, że zgodnie z art. 29 ust 1 pkt 23 Prawa budowlanego budowa ogrodzeń zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Stosownie jednak do art. 30 ust 1 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Ustawodawca nie zakazał budowania ogrodzeń od strony miejsc publicznych, dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych, lecz przewidział konieczność dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania takiego ogrodzenia. Umożliwia to monitorowanie przez organy administracji postawanie ogrodzeń od strony tego typu miejsc. Przepis art. 30 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego wymienia wprost, obok dróg, także "inne miejsca publiczne". W orzecznictwie sądowo-administracyjnym dominuje pogląd, że ustawodawcy chodziło o drogę w rozumieniu miejsca publicznego (powszechnie dostępnego), a nie wyłącznie o drogę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 17 kwietnia 2007 r. (I! OSK 643/06, Lex nr 505589) przyjęto, że prawidłowa wykładnia normy prawnej art. 30 ust 1 pkt 3, może i powinna prowadzić do wniosku, że także droga niezliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, stanowi inne miejsce publiczne. Jeżeli bowiem do istniejącej drogi, w tym drogi wewnętrznej, która nie jest drogą publiczną, ma dostęp nieograniczona ilość osób korzystających z tej drogi, to nie sposób przyjąć, że droga ta nie stanowi miejsca publicznego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż droga taka staje się miejscem publicznym z woli właściciela, ze względu na ustanowiony przez niego sposób użytkowania, a ratio legis tego przepisu wymaga zgłoszenia budowy ogrodzenia właśnie od strony miejsc publicznych. Także w wyrokach z dnia 4 lutego 2002 r. sygn. akt IV SA 2386/99, z dnia 2 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 454/04 oraz z dnia 23 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1002/05, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż droga nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych i tak stanowi - inne miejsce publiczne o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Z przedstawionego przez skarżącego pisma Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2012 r. wynika, że droga nr [...], jest drogą wewnętrzną i stanowi własność gminy. Na rozprawie w dniu 18 czerwca 2013 r. uczestnicy postępowania oświadczyli, że przedmiotowa droga wewnętrzna jest jedynym miejscem, którym można dostać się do rzeki. Stwierdzić należy, że skoro droga wewnętrzna nr [...], była drogą ogólnodostępną, jako dojście do rzeki, to mimo tego, że w dacie wybudowania przedmiotowego ogrodzenia nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych, była jednak miejscem publicznym. Tym samym inwestor wznosząc przedmiotowe ogrodzenie zobligowany był dokonać stosownego zgłoszenia. Inwestor takiego zgłoszenia nie dokonał, a obowiązujący Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia[...] czerwca 1998 r. nakazuje zabezpieczenie ogólnodostępnego pasa nadwodnego o szerokości 10m lub więcej zależności od konfiguracji terenu i całkowicie zakazuje wznoszenia w tym pasie ogrodzeń. W świetle powyższego stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej organy nadzoru budowlanego prawidłowo przyjęły, iż nie występuje przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2.012 r., poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.