VII SA/Wa 411/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi I. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem wydanym dnia [...] grudnia 2013r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] listopada 2013r. znak [...]. W uzasadnieniu organ podał, że utrzymanym w mocy postanowieniem po rozpatrzeniu wniosku I. P. odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010r. nr [...] utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2010r. , nr [...] w sprawie nałożenia na I. i R. P. obowiązku wstrzymania robót budowlanych związanych z rozbudową i przebudową domu jednorodzinnego położonego w [...] przy ul. [...], działka nr [...], prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od warunków i ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę oraz przedłożenia określonych dokumentów. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010r., Nr [...], znak: [...], nie jest obarczone żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa, obligująca organ do stwierdzenia jego nieważności. Organ podkreślił, że jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pismem z dnia [...] lutego 2010r., zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie prowadzenia przez I. i R. P. robót budowlanych na terenie nieruchomości przy ul. [...] niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę oraz niezgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po przeprowadzeniu dowodu z oględzin w dniu [...] lutego 2010r., postanowieniem z dnia [...] marca 2010r. , Nr [...], znak: [...]: a) wstrzymał roboty budowlane wykonywane przez I. i R. P., związane z rozbudową i przebudową domu jednorodzinnego położonego w [...] przy ul. [...], działka nr [...], prowadzone w sposób istotnie obiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach, b) nałożył obowiązek zabezpieczenia w/w domu jednorodzinnego przed szkodliwym działaniem czynników atmosferycznych, poprzez założenie folii PCV na rozebranej części dachu budynku, c) nałożył obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia: - inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą z podaniem charakterystycznych odległości dobudowanych części budynku nr [...] a w stosunku do granic z sąsiednimi nieruchomościami – działka nr [...] i działka nr [...]oraz w stosunku do budynków zlokalizowanych na nieruchomościach sąsiednich, tj. na działce nr [...] i na działce nr [...], - ekspertyzy technicznej określającej w sposób jednoznaczny możliwość dostosowania wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami, a w szczególności z decyzją o warunkach zabudowy wydaną przez Burmistrza Miasta [...][...] z dnia [...] czerwca 2008r. oraz aktualnie obowiązującymi warunkami technicznymi określonymi w przepisie § 12, § 13 oraz § 271-273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Postanowieniem z dnia [...] maja 2010r. Nr [...], znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. postanowienie organu powiatowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], jako podstawę prawną postanowienia z dnia [...] marca 2010r. wskazał przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( tekst jedn.: Dz. U. z 2006r., Nr 156 poz. 1118, z późn. zm.) zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub 49 b ust. 1 ustawy właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ powiatowy wskazał na dwie okoliczności wstrzymania robót budowlanych przy realizacji przedmiotowej inwestycji. W pierwszej kolejności zaznaczył, że przesłanką do wstrzymania robót budowlanych jest naruszenie przez inwestorów istniejących reguł prawnych w przedmiocie wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Następnie wskazał, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2008r., Nr [...], znak: [...] o pozwoleniu na wykonywanie przez I. i R. P. robót budowlanych polegających na rozbudowie i przebudowie spornego obiektu budowlanego została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z z dnia 17 grudnia 2009r., sygn.. akt II SA/Wr 482/09. Wstrzymanie robót budowlanych ma za cel wyłącznie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego otwierającego drogę do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 51 Prawa budowlanego, mającej usunąć skutki nieprawidłowego działania inwestora. Oznacza to, że celem wstrzymania prowadzenia robót jest rozważenie przez organ, jakie nakazy względnie zakazy w odniesieniu do prowadzonej budowy powinny być wydane. Na tym etapie postępowania nie mogą być rozważane sposoby usunięcia skutków odstępstwa od pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 stycznia 2012r. , sygn. akt II SA/Lu 811/11). Zaznaczył, że jakkolwiek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w sentencji postanowienia z dnia [...] marca 2010r. o wstrzymaniu robót budowlanych wskazał na art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, to jednak z uzasadnienia ww. postanowienia wynika, że podstawą wydania postanowienia o wstrzymaniu robot budowlanych było także uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę, która to okoliczność stanowi wystarczającą przesłankę wstrzymania robót budowlanych. Zatem wskazanie w podstawie prawnej kontrolowanego postanowienia art. 50 ust. 1 pkt 4 zamiast art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego (prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia) stanowiło naruszenie prawa, jednak nie może być ono ocenione jako naruszenie w stopniu rażącym, a więc takie, które jest nie do pogodzenia z porządkiem prawnym, bowiem nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, aby konieczne było stwierdzenie jej nieważności. Oczywisty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym dla uznania naruszenia prawa za rażące, ponieważ rażące naruszenie prawa od zwykłego naruszenia przepisu prawa różni się takimi cechami, jak gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których istnienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy państwowe w praworządnym państwie. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995r., sygn. akt III ARN 22/95) – a więc stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Z powyższych względów w ocenie organu badane w postępowaniu nadzorczym postanowienie organu wojewódzkiego z [...] maja 2010r. nie jest obarczone wadą nieważności wymienioną w art. 156 ust. 1 pkt 2 kpa tj. wydanie z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto jak wynika z akt sprawy, badane postanowienie zostało wydane przez właściwy organ, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym i zostało skierowane do właściwych stron postępowania, było wykonalne w dniu jego wydania, a jego wykonanie nie wywołało czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa. Odnosząc się do kwestii zawartych we wniosku tj. zarzutu, że " wobec stanu faktycznego po wyroku sądu z dnia 17 grudnia 2009r. należało umorzyć postępowanie wszczęte [...] listopada 2009r. i wszcząć nowe na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane" organ wskazał, że organ nadzoru budowlanego może umorzyć postępowanie naprawcze z przyczyny, o której mowa w art. 105 Kpa, wyłącznie w sytuacji stwierdzenia braku podstaw do wypełnienia dyspozycji zawartej w przepisie art. 51 ustawy – Prawo budowlane (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 października 2011r., sygn. akt II SA/Kr 444/11). Stosownie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2013r., sygn. akt II SA/Kr 1374/12 roboty budowlane prowadzone na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie po wykonaniu tych robót, została wyeliminowana z obrotu prawnego, nie można uznać za samowolę budowlaną podlegającą sankcji rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Roboty takie należy uznać za " inny przypadek", w rozumieniu art. 50 ust. 1 i art. 51 ww. ustawy. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 11 lipca 2013r., sygn. akt II SA/Op 205/13. W związku z powyższym nie można zgodzić się z wnioskującą aby w przedmiotowej sprawie występowały przyczyny stanowiące o bezprzedmiotowości postępowania naprawczego w rozumieniu przepisu art. 105 Kpa. Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministarcyjnym organ nadzoru budowlanego nie może wydać na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane dwóch postanowień o wstrzymaniu robot budowlanych w tej samej sprawie. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 29 stycznia 2009r. , sygn. akt II SA/Kr 867/08 postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, odnosząc się do tego samego obiektu budowlanego i tego samego stanu faktycznego może być wydane tylko raz, przy czym zakaz powtórnego orzekania w takim przypadku jest nieaktualny i o ile dojdzie do skutecznego doręczenia postanowienia choćby jednemu z adresatów nakazu wstrzymania robót budowlanych. Ustosunkowując się do zarzutu, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych w niniejszej sprawie nie mogło być wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z wszczęciem postępowania w momencie, gdy w obrocie prawnym była jeszcze decyzja o pozwoleniu na budowę wyjaśnić należy, że w dacie wydania badanego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2010r., decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2008r., nie funkcjonowała już w obrocie prawnym w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 grudnia 2009r., sygn. akt II SA/Wr 482/09 uchylającym ww. decyzję o pozwoleniu na budowę. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła I. P.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] listopada 2013r. skarżąca zarzuciła organowi: 1) rażące naruszenie prawa materialnego w postaci art. 51 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną interpretację; 2) rażące naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niewłaściwe uznanie, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przedmiotowych przepisów; 3) rażące naruszenie art. 156 Kpa poprzez błędną jego wykładnię i niestwierdzenie wad postanowienia nr [...[...] z dnia [...] maja 2010r., które zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 10 § 1 w związku z art. 61 § 4 Kpa oraz rażącym naruszeniu art. 7, 77 oraz art. 80 Kpa poprzez: – niezawiadomienie jej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o wszczęciu postępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych; - poprzez nieprawidłowe powiadomienie jej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o zamiarze przeprowadzenia dowodu z oględzin; - poprzez zawiadomienie jej o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami w sprawie zarówno przez organ I jak i II instancji, co uniemożliwiło złożenie wniosków, uwag i zastrzeżeń przed wydaniem postanowień nr [...] oraz [...]; - nierzetelne działanie wynikające z nieprzeanalizowania całości materiału dowodowego oraz nie odniesienie się do analiz i ekspertyz opracowanych przez ekspertów w dziedzinie budownictwa i geodezji, a przedłożonych w toku postępowania; 4) rażące naruszenie art. 15 Kpa poprzez niedochowanie obowiązku dwuinstancyjności postępowania; 5) rażące naruszenie art. 107 Kpa poprzez wydanie postanowienia posiadającego cechy niezgodności między jego sentencją a uzasadnieniem; 6) rażące naruszenie art. 7 i 8 Kpa poprzez zupełne pominięcie słusznego interesu obywatela oraz działanie, które jest sprzeczne z jedną z podstawowych zasad jakimi powinny kierować się organy administracji publicznej, a mianowicie, prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotowa sprawa podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), który zgodnie z dyspozycją określoną w art. 1 § 2 ww. ustawy dokonuje kontroli aktu zaskarżonego pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwana dalej p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane dnia [...] grudnia 2013r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] listopada 2013r. odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2010r. utrzymującego w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2010r. wydane na podstawie art. 50 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Kontrolowane postanowienie zostało wydane w postępowaniu nadzwyczajnym – nieważnościowym stanowiącym wyjątek od zasady stabilności decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 kpa). W postępowaniu tym organ nie rozpatruje sprawy co do jej istoty a jedynie ocenia czy weryfikowany akt jest dotknięty którąś z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Wśród wad wymienionych w w/w przepisie (art. 156 § 1 pkt 2) wymieniona jest wada rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które cechuje oczywistość tzn. gdy rozstrzygnięcie organu zostało wydane wbrew nakazowi lub zakazowi wynikającemu z jednoznacznie sformułowanego przepisu prawa. Skutki które wywołuje decyzja uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, czyli takie których wystąpienie powoduje, że dotknięte tą wadą rozstrzygnięcie nie jest możliwe przez organ praworządnego państwa. W ocenie Sądu postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2010r. objęte wnioskiem o stwierdzenie jego nieważności nie jest dotknięte wadą rażącego naruszenia art. 50 ust 1 pkt 4 Prawa budowlanego ani żadną z innych wad wskazanych w art. 156 § 1 Kpa. Sąd w pełni podziela ocenę organu przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Weryfikowane postanowienie zostało wydane w sytuacji prowadzenia i nie zakończenia robót budowlanych związanych z rozbudową i przebudową budynku jednorodzinnego położonego na dz. [...] w [...] przy ul. [...]. Z uzasadnienia wynika, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał jako podstawę wydania postanowienia organu I Instancji – okoliczność wyeliminowania prawomocnym wyrokiem Sądu decyzji o pozwoleniu na budowę ( wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 grudnia 2009r., sygn. akt II SA/Wr 482/2010). W tej sytuacji organ zasadnie podkreślił, że wobec prowadzenia robót budowlanych uzasadnionym i koniecznym było wszczęcie procedury naprawczej wskazanej w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Zasadnie zatem wstrzymano roboty budowlane i nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentacji, która umożliwi organowi nadzoru budowlanego przeprowadzenie postępowania naprawczego w oparciu o przepis art. 51 Prawa budowlanego. W tym miejscu należy podnieść, że kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienia były przedmiotem kontroli również w postępowaniu wznowieniowym wszczętym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. –zakończonym postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2012r. utrzymującym w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012r. stwierdzającym, że postanowienie WINB z [...] maja 2010r. zostało wydane z naruszeniem prawa z uwagi na ziszczenie się okoliczności wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa oraz odmówił jego uchylenia ze względu na fakt, że w wyniku wznowienia postępowania mogłoby zapaść wyłącznie postanowienie odpowiadające w swojej istocie postanowieniu dotychczasowemu. Wydane w postępowaniu wznowieniowym postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego było przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie , który wyrokiem wydanym dnia 25 kwietnia 2013r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2682/12 oddalił skargę na w/w postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012r. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, iż w jego ocenie postanowienie wydane w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 ustawy Prawa budowlanego są zgodne z prawem bowiem dla prawidłowości zastosowanie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego wystarczające jest ustalenie, że doszło do prawomocnego uchylenia pozwolenia na budowę w trakcie realizacji inwestycji. Taka sytuacja wymaga przeprowadzenia postępowania uregulowanego w w/w przepisach art. 50-51 i taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena wyrażona przez Sąd w tej sprawie wiązała organ weryfikujący ponownie wyżej opisane postanowienie w postępowaniu nieważnościowym. Przy czym, Sąd uznał, iż zarzuty skargi nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.