VII SA/Wa 414/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2014 r. sprawy ze skargi K. N. na pismo Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszenia praw pacjenta postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. przyznaje ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. D. G. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Rzecznik Praw Pacjenta, pismem z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...], działając na podstawie art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r., poz. 159 z późn. zm.), dalej jako ustawa, art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – dalej kpa, poinformował, iż po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] listopada 2013 r. sygn. akt: [...] w przedmiocie niestwierdzenia naruszenia praw pacjenta - Pana K. N. w zakresie: 1) art. 8 ustawy (prawo pacjenta do świadczeń zdrowotnych udzielanych z należytą starannością w warunkach odpowiadających określonym w odrębnych przepisach warunkom fachowym i sanitarnym), 2) art. 20 ust. 1 ustawy (prawo pacjenta do poszanowania intymności i godności), 3) art. 33 ust. 1 ustawy (prawo pacjenta poszanowania życia prywatnego i rodzinnego) - przez Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Szpital Specjalistyczny im. dr J. B. w K. (dalej jako Szpital). W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na podstawie wniosku K. N. (oraz innych pacjentów Oddziału Psychiatrii Sądowej [...] Szpitala) z dnia [...] kwietnia 2013 r., w którym zgłoszono następujące zastrzeżenia: 1) pacjenci ww. Oddziału jako jedyni nie mogą palić papierosów na terenie Szpitala, a z ich obserwacji wynika, że podopieczni innych oddziałów mają taką możliwość. Jednocześnie, pacjenci wskazali, iż naruszenie zakazu palenia w oddziale spotyka się z niewspółmiernie dolegliwymi w stosunku do przewinienia karami dyscyplinarnymi, które polegają przede wszystkim na ograniczaniu możliwości korzystania przez tych pacjentów z odwiedzin przez osoby bliskie i rodzinę, 2) warunki "mieszkalne w salach chorych nie odpowiadają wymogom", tj. nie ma dostępu do łóżek z trzech stron, a w niektórych salach pacjentów brakuje odpowiedniej liczby szaf oraz szafek przyłóżkowych dla każdego pacjenta, 3) porcje posiłków są zbyt małe, w szczególności odnosi się to do śniadań i kolacji, które nie są ponadto w żaden sposób urozmaicone, 4) część personelu ww. Oddziału traktuje tę grupę pacjentów w sposób lekceważący. W związku z powyższym, Rzecznik Praw Pacjenta wszczął postępowanie wyjaśniające, mające na celu zweryfikowanie przekazanych informacji dotyczących przestrzegania praw pacjenta w Szpitalu. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. Rzecznik Praw Pacjenta zwrócił się do: 1) Dyrektora Szpitala w K. o niezwłoczne i szczegółowe odniesienie się do zarzutów przedstawionych przez ww. grupę pacjentów, 2) Wojewody [...] o skorzystanie z uprawnień opisanych w art. 111 ust. 1 w zw. z art. 106 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654 z późn. zm.), tj. przeprowadzenie kontroli w Szpitalu w zakresie zgodności wykonywanej działalności z przepisami określającymi warunki wykonywania działalności leczniczej. 3) Konsultanta Wojewódzkiego w dziedzinie psychiatrii o zbadanie zgodnie z kompetencjami podnoszonego przez pacjentów stosowania kar dyscyplinarnych w postaci ograniczenia kontaktu z osobami bliskimi i ograniczenia możliwości wyjść na spacery poza budynek Oddziału. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. (data wpływu do Biura Rzecznika Praw Pacjenta w dniu [...] czerwca 2013 r.) M. L. - Dyrektor Wydziału Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. poinformowała, że pracownicy ww. Wydziału w dniach [...] i [...] maja 2013 r. przeprowadzili w Szpitalu kontrolę doraźną. Przedmiotem kontroli było funkcjonowanie Oddziału Psychiatrii Sądowej [...] Szpitala. W trakcie kontroli stwierdzono, że całkowity zakaz palenia tytoniu, który wprowadzono w Szpitalu (wynikający z przepisów ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 10, poz. 55, z późn. zm.) spotkał się z negatywnym przyjęciem u części pacjentów, którzy niejednokrotnie dopuszczali się zdobywania wyrobów tytoniowych w sposób nieformalny, poprzez osoby odwiedzające. Wskazane postępowanie skutkowało zachowaniami niezgodnymi z regulaminem, a także wprowadzeniem wobec konkretnych pacjentów zakazu odwiedzin przez rodziny. Zgodnie z informacją przesłaną z Urzędu Wojewódzkiego w K., w dniu kontroli personel pełniący dyżur posiadał imienne identyfikatory, a w odniesieniu do zarzutów dotyczących warunków mieszkalnych, wskazano że sale chorych są czyste, uporządkowane, przestronne i wyposażone w odpowiedni sprzęt (szafki przyłóżkowe, szafy, półki itp.). Ustalono ponadto, że pacjenci mają możliwość korzystania z terenu rekreacyjnego znajdującego się w otoczeniu budynków szpitalnych. Mogą oni przebywać na świeżym powietrzu po zakończeniu zajęć terapeutycznych. Możliwość wyjść poza budynek Oddziału rozpisana jest w dziennym harmonogramie zajęć. Wskazane pismo zostało zakończone ogólną konstatacją, iż, w opinii kontrolujących przeprowadzone czynności nie potwierdziły zarzutów sformułowanych przez pacjentów w piśmie skierowanym do Rzecznika Praw Pacjenta. Natomiast, w dniu [...] czerwca 2013 r. do Biura Rzecznika Praw Pacjenta wpłynęło pismo Pana dr n. med. K. W. - Konsultanta wojewódzkiego w dziedzinie psychiatrii z dnia [...] czerwca 2013 r., który osobiście zweryfikował sytuację panującą w Oddziale Psychiatrii Sądowej 2 Szpitala. Z ustaleń wynikało, że naruszanie zakazu palenia w Oddziale nie spotkało się z ograniczaniem przez personel możliwości korzystania przez te osoby z odwiedzin osób bliskich. Jednakże, zgodnie z Regulaminem Oddziału, przedmioty i substancje niedozwolone nie mogą być wprowadzane do Oddziału poza kontrolą personelu (dotyczy to m.in. narkotyków, alkoholu, wyrobów tytoniowych). Z uzyskanych przez ww. Konsultanta informacji wynikało, że odwiedziny osób bliskich zostały wstrzymane w przypadku jednego pacjenta, którego rodzina "przemycała niedozwolone przedmioty, a wyjaśnienia i próby nie przyniosły żadnych rezultatów". Konsultant Wojewódzki wskazał ponadto, że przeprowadzona przez niego wizytacja Oddziału wskazuje na to, że przestrzeganie przepisów porządkowych odbywa się bez naruszania praw i godności pacjentów. W dniu [...] lipca 2013 r. do Biura Rzecznika Praw Pacjenta wpłynęły wyjaśnienia Szpitala. Wskazano, że cały podmiot leczniczy objęty jest całkowitym zakazem palenia (co wynika z przepisów prawa), a w widocznych miejscach umieszczone zostały odpowiednie znaki słowne i graficzne, informujące o tym zakazie. Jako niezgodne z prawdą, określono natomiast, stwierdzenie, iż naruszenie zakazu palenia w Oddziale [...] spotyka się z działaniami, polegającymi na ograniczeniu możliwości korzystania przez te osoby z odwiedzin bliskich. Wskazano ponadto, że odwiedziny zostały wstrzymane jedynie w odniesieniu do jednego z pacjentów, do którego odwiedzające osoby dostarczały niedozwolone przez Regulamin Oddziału "przedmioty", a wyjaśnienia i ostrzeżenia nie przyniosły spodziewanego rezultatu. Wyjaśniono również, że Oddział dysponuje odpowiednimi warunkami lokalowymi oraz sprzętowymi, gdyż pomieszczenia zostały w nieodległym czasie gruntownie wyremontowane oraz doposażone. Pacjenci zakwaterowani są w dwu, trzy lub czteroosobowych salach z dostępem do sanitariatów. Mają do własnej dyspozycji szafy, szafki przyłóżkowe oraz półki, zapewniono również dostęp do łóżek z trzech stron. Przeprowadzona rozmowa z pacjentami, dotycząca lekceważącego oraz przedmiotowego ich traktowania ujawniła, iż zarzuty te odnoszą się do części działań podejmowanych przez personel, wynikających ze specyfiki Oddziału Psychiatrii Sądowej o Wzmocnionym Zabezpieczeniu, mających oparcie w Regulaminie, tj. m.in. kontrolowanie rzeczy osobistych, przedmiotów przekazywanych przez odwiedzających itd. W kontekście podnoszonych przez pacjentów zastrzeżeń do jakości żywienia w Szpitalu, wyjaśniono, że "posiłki są podawane i przygotowywane przez dietetyków, zgodnie z obowiązującymi dla pacjentów Szpitala normami pod względem jakości i ilości. Rozstrzygając merytorycznie omawianą sprawę w zaskarżonym rozstrzygnięciu wskazano na uzyskanie spójnych i wyczerpujących wyjaśnień Szpitala, ponadto potwierdzonych w pełni przez pracowników Urzędu Wojewódzkiego w K., kontrolujących Oddział na okoliczność zgłaszanych przez pacjentów nieprawidłowości, jak i przez Konsultanta wojewódzkiego w dziedzinie psychiatrii. Stąd też organ w rozstrzygnięciu z dnia [...] listopada 2013 r. nie stwierdził naruszenia prawa pacjenta. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, w wyniku czego zapadło rozstrzygnięcie z dnia [...] stycznia 2014 r. zaskarżone w niniejszej sprawie. W jego uzasadnieniu organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i szczegółowo odniósł się do zarzutów skarżącego zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Zakres działania sądów administracyjnych został ukształtowany w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej ppsa, szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 ppsa. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie zasadnicze ma ocena charakteru prawnego pisma z [...] stycznia 2014 r. i stwierdzenie, czy ma ono walor decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 107 kpa (art. 3 § 2 pkt 1 ppsa) lub też, czy stanowi inny akt albo czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ppsa). Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 1832/14, które sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, stanowisko organu z dnia [...] stycznia 2014 r. nie posiada cech charakterystycznych decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 107 § 1 kpa decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Nie wszystkie jednak składniki decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 kpa, mają jednakowe znaczenie dla bytu prawnego decyzji. Jako minimum elementów traktuje się cztery składniki: określenie autora, określenie adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169 oraz J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 8 wydanie, str. 507 i nast.). Niezbędnym elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest więc przede wszystkim jej rozstrzygnięcie, a więc władcze ukształtowanie określonego stosunku administracyjnoprawnego, stanowiące "rdzeń" decyzji w postępowaniu administracyjnym. Jest to jeden z tych elementów składowych decyzji, bez którego decyzja nie może istnieć. Treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i stanowi swoistą odpowiedź organu administracyjnego na postawione w podaniu żądanie strony. Zawiera ono uprawnienie lub obowiązek, wyrażany najczęściej w postaci formuły: przyznaję, ustalam, określam, zezwalam, wymierzam, udzielam, itp. Oznacza to, że rozstrzygnięcie administracyjne nakłada na stronę postępowania administracyjnego określony obowiązek lub przyznaje uprawnienie, które to elementy powinny być wyrażone precyzyjnie, bez możliwości różnej interpretacji. Pismo z [...] stycznia 2014 r. nie zawierało rozstrzygnięcia, lecz było stanowiskiem organu, który pisemnie poinformował skarżącego o tym, że zgromadzony materiał dowodowy nie dał podstaw do uznania, iż doszło do naruszenia praw pacjenta. Nie doszło w ten sposób do ukształtowania materialnoprawnego stosunku administracyjnego. Stosownie bowiem do art. 53 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Rzecznik Praw Pacjenta może: 1. wyjaśnić wnioskodawcy i pacjentowi, którego sprawa dotyczy, że nie stwierdził naruszenia praw pacjenta; 2. skierować wystąpienie do organu, organizacji lub instytucji, w których działalności stwierdził naruszenie praw pacjenta; wystąpienie takie nie może naruszać niezawisłości sędziowskiej; 3. zwrócić się do organu nadrzędnego nad jednostką, o której mowa w pkt 2, z wnioskiem o zastosowanie środków przewidzianych w przepisach prawa. W żadnym zatem przypadku działanie Rzecznika Praw Pacjenta nie kształtuje sytuacji prawnej pacjenta. W przypadku negatywnego zakończenia postępowania wyjaśniającego, Rzecznik jedynie informuje wnioskodawcę, że nie stwierdzono naruszenia praw pacjenta, zaś w przypadku przeciwnym Rzecznik Praw Pacjenta może podjąć określone czynności, ale wobec organu, organizacji lub instytucji, w których działalności stwierdził naruszenie praw pacjenta, przy czym one również nie mają charakteru władczego. Nawet więc ewentualne wystąpienie Rzecznika Praw Pacjenta stwierdzające naruszenie prawa do świadczeń zdrowotnych nie może być uznane za żaden z aktów lub czynności podlegających zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wystąpienie takie może stać się jedynie podstawą wniosków i żądań tego organu skierowanych do innych organów bądź instytucji i dopiero ewentualne decyzje wydawane przez te organy mogłyby stać się przedmiotem skargi, o ile oczywiście przepisy odrębne przewidywałyby możliwość ich zaskarżenia do sądu administracyjnego. Bez znaczenia jest przy tym, że Rzecznik Praw Pacjenta w piśmie z [...] października 2013 r. powołał się na art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 kpa oraz użył sformułowania "utrzymuję w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie". Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie odpowiednie zastosowanie miał art. 127 § 3 kpa, który dotyczy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odpowiednie zastosowanie przepisu oznacza zastosowanie go wprost, z modyfikacjami lub niezastosowanie. W tym przypadku nie dochodzi oczywiście do wydania decyzji po ponownym rozpoznaniu sprawy, bo ustawa o prawach pacjenta nie przewiduje załatwienia takiej sprawy w formie decyzji, tak samo jak nie przewiduje, że działania Rzecznika Praw Pacjenta w omawianym tu zakresie będą w sposób władczy kształtowały prawa i obowiązki pacjenta. Odmiennej koncepcji nie uzasadnia także odesłanie w przepisach ustawy o prawach pacjenta do odpowiedniego stosowania przepisów kpa. Ponownie chodzi bowiem jedynie o odpowiednie stosowanie przepisów procedury administracyjnej, które nie przesądza, że pismo Rzecznika staje się władczym rozstrzygnięciem organu administracji. Odesłanie to ma natomiast na celu z jednej strony uregulowanie trybu postępowania przed Rzecznikiem, a z drugiej strony zbadanie czy doszło do naruszenia praw pacjenta i ewentualnie zapobieżenie takim sytuacjom w przyszłości. Ponadto ustawa o prawach pacjenta nie zawiera jednoznacznej normy umożliwiającej pacjentowi lub wnioskodawcy skierowania sprawy na drogę postępowania sądowoadministracyjnego. Drogę taką przewiduje natomiast art. 66 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta, który wyraźnie przyznaje prawo do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów. Stąd a contrario w innych sprawach należących do właściwości rzecznika taka skarga nie przysługuje (por. A. Augustynowicz, A. Budziszewska-Makulska, Ustawa o prawach pacjenta i rzeczniku praw pacjenta. Komentarz, wyd. 1, Warszawa 2010, s. 216 i nast.). Następnie należy wskazać, że uznanie akt lub czynność mieści się w granicach wyznaczonych przez art. 3 § 2 pkt 4 ppsa jeśli spełnione są następujące przesłanki: 1. akt lub czynność nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniach jurysdykcyjnym, egzekucyjnym bądź zabezpieczających; 2. akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny; 3. akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, to znaczy muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanemu organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; 4. akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu; 5. akt lub czynność muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków tego podmiotu, wynikających z przepisu prawa. Biorąc pod uwagę powyższe należało wskazać, że pismo organu z dnia 7 stycznia 2014 r. nie jest władczą formą działania administracji publicznej, nie spełnia więc ostatniego z warunków uznania go za akt bądź czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, Sąd odrzuca skargę, jeżeli jest ona niedopuszczalna. Przepis ten, w powiązaniu z art. 134 § 1 ppsa oznacza, że Sąd z urzędu ma prawo, a nawet obowiązek wziąć pod uwagę kwestię ewentualnej dopuszczalności skargi administracyjnej na każdym etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że skarga nie podlega merytorycznemu rozpoznaniu, ponieważ jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, orzekł jak w sentencji.