VII SA/Wa 415/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ostatecznej oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2002 r. Burmistrz Gminy [...] zatwierdził projekt budowlany I etapu rozbudowy pawilonu usługowego ze zmianą przeznaczenia na usługi medyczne oraz budowy drogi dojazdowej i udzielił Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] w [...] pozwolenia na budowę I etapu ww. zamierzenia, w skład którego wchodzą rozbudowa pawilonu usługowego, ze zmianą przeznaczenia na usługi medyczne oraz budowa drogi dojazdowej na częściach działek nr ew. [...] i [...] z obr. [...] przy ul. [...] w [...], nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu po zakończeniu rozbudowy oraz obowiązek ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2002 r. Burmistrz Gminy [...] wyraził zgodę na przeniesienie wyżej opisanego pozwolenia na budowę w części dotyczącej rozbudowy pawilonu usługowego z przeznaczeniem na usługi medyczne i zagospodarowania terenu objętego umową najmu na [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Kolejną decyzją nr [...] z dnia [...] września 2003 r. Prezydent [...] wyraził zgodę na przeniesienie wyżej opisanego pozwolenia na budowę w części dotyczącej drogi dojazdowej wraz z miejscami postojowymi na Miasto [...] Dzielnicę [...]. Droga została wykonana i dnia [...] kwietnia 2004 r. oddana do użytkowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. Prezydent [...] stwierdził wygaśnięcie ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] września 2002 r. w części dotyczącej budowy pawilonu usługowego z przeznaczeniem na usługi medyczne, przeniesionej na [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] decyzją z dnia [...] października 2002 r., ponieważ budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Wojewoda[...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2007 r. utrzymał tę decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 marca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 2199/07 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. Rozpoznając sprawę po wyroku Sądu, Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2007 r. w całości i odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] września 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1584/09 oddalił skargę na wyżej opisane rozstrzygnięcie Wojewody [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1228/10 uchylił ten wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, który wyrokiem z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1892/11 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Wskutek powyższego rozstrzygnięcia Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2013 r. stwierdził z urzędu wygaśnięcie ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] września 2002 r. w części dotyczącej rozbudowy pawilonu usługowego z przeznaczeniem na usługi medyczne, przeniesionej na [...] sp. z o.o. decyzją nr [...] z dnia [...] października 2002 r., ponieważ budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Na etapie tego postępowania wstąpił do niego T. P. jako następca prawny spółki [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Wojewoda [...] uchylił wyżej opisaną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nakazując dokonanie oceny treści pisma członka zarządu spółki [...] – G. K. z [...] sierpnia 2009 r. oraz charakteru prac w nim wskazanych. Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. na podstawie art. 104, art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 37 ust. 1 oraz 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej: Prawo budowlane) oraz art. 92 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (Dz.U. z 2002r. Nr 41 poz. 361 ze zm.) ponownie stwierdził z urzędu wygaśnięcie ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] września 2002 r. w części dotyczącej rozbudowy pawilonu usługowego z przeznaczeniem na usługi medyczne, przeniesionej na [...] sp. z o.o. decyzją nr [...] z dnia [...] października 2002 r., ponieważ budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Organ pierwszej instancji uznał, że prace opisane w piśmie z 10 sierpnia 2009 r. nie stanowiły robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, bowiem nie były ujęte w projekcie budowlanym i nie zmierzały do wzniesienia obiektu, o którym mowa w decyzji o pozwoleniu na budowę. Potwierdziła to również Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa [...] w piśmie z 27 października 2014 r. Nadto ustalił, że od czasu dokonania ostatniego wpisu w dzienniku budowy z dnia 15 czerwca 2006 r. do 3 stycznia 2010 r. nie były prowadzone żadne roboty budowlane, które stanowiłyby kontynuację budowy na podstawie decyzji z dnia 6 września 2002 r. Wskazał, że obliczając czas przerwy w budowie, wyłączył okres od 25 października 2007 r. do 13 maja 2008 r., kiedy inwestor nie mógł legalnie prowadzić robót budowlanych z powodu toczących się postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych. W tej sytuacji dwuletni okres przerwy upłynął z dniem 2 stycznia 2009 r. Ponieważ data końcowa dwuletniej przerwy w robotach budowlanych przypadła po dniu 23 sierpnia 2008 r., w którym weszły w życie przepisy znowelizowanej ustawy Prawo budowlane, należało zastosować normę zawartą w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w jej obecnym brzmieniu, tj. przyjąć, że do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji niezbędny jest trzyletni okres przerwy w budowie. Wobec powyższego organ uznał, że decyzja nr [...] z dnia [...] września 2002 r. wygasła w dniu 3 stycznia 2010 r. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., po rozpatrzeniu odwołania T. P., utrzymał wyżej opisaną decyzję w mocy, podzielając ustalenia organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania, stwierdził, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej analizy i oceny pisma G. K. z dnia 10 sierpnia 2009 r. Ponadto stwierdził, że oświadczenia D. R. i W. K. dotyczą prowadzenia prac w budynku przy ul. [...] w marcu 2008 r., tj. wtedy, kiedy inwestor nie mógł kontynuować robót i z tego powodu pozostają bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Skargę na wyżej opisane rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż prace budowlane wskazane w piśmie członka zarządu [...] sp. z. o.o. w upadłości z dnia 10 sierpnia 2009 r nie stanowią robót budowlanych w rozumieniu tego przepisu, a także obrazę przepisów prawa procesowego: art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W ocenie skarżącego, aby organ pierwszej instancji mógł stwierdzić, że wykonane prace nie były ujęte w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją i nie zmierzały do wzniesienia obiektu zgodnie z ww. decyzją, powinien przeprowadzić oględziny nieruchomości położnej w [...] przy ulicy [...] celem stwierdzenia czy po dniu 15 czerwca 2006 r. były prowadzone w tym obiekcie prace budowlane, a nie czynić ustalenia faktyczne między innymi w oparciu o pisma innych organów administracyjnych. Zdaniem skarżącego, Wojewoda [...] uchylił się od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie odniósł się także do zarzutu braku dokonania oględzin nieruchomości. Podnosząc powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] września 2002 r. toczy się od 2007 r. Decyzją z [...] lipca 2007 r. Prezydent [...]stwierdził wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2002 r. Kolejne rozstrzygnięcia organów były kilkakrotnie kontrolowane przez Wojewódzki i Naczelny Sąd Administracyjny, co oznacza, że wskazania i oceny prawne zawarte w wyrokach Sądów wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W wyroku z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1892/11, wydanym po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1584/09, na skutek orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1228/10, Sąd podkreślił, że decyzja wydawana w trybie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że organ orzekający w sprawie wygaśnięcia pozwolenia na budowę na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego winien stosować przepisu obowiązujące w dniu spełnienia przesłanki wygaśnięcia tego pozwolenia. Ta data przesądza o stanie prawnym, który będzie miał zastosowanie w sprawie, gdyż zmiana przepisów – art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego – nie może wpływać na wcześniejsze zdarzenia i wywołany nimi z mocy prawa skutek prawny. W konsekwencji Sąd uznał, iż obowiązkiem organu jest przede wszystkim ustalenie, czy w dniu 23 sierpnia 2008 r., tj. w dacie wejścia w życie nowelizacji ustawy Prawo budowlane z 2008 r. zaistniał skutek prawny w postaci wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2002 r. Sąd podkreślił, że głównym dokumentem stanowiącym podstawę ustalenia przesłanki z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego jest dziennik budowy, który jako dokument urzędowy poświadcza przebieg robót budowlanych. Podsumowując Sąd stwierdził, że dla oceny charakteru wykonywanych w obiekcie robót budowlanych organ winien dokonać analizy projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją z dnia [...] września 2002 r., gdyż tylko roboty w nim wykazane mają wpływ na obliczanie terminów, określonych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie powinno ujść także uwadze organów, że zatwierdzony decyzją z dnia [...] września 2002 r. projekt budowlany dotyczył przebudowy istniejącego obiektu budowlanego, z przeznaczeniem na określone cele. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę związany jest przedstawioną oceną prawną, a także oceną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2008 r. oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2011 r. na podstawie art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Ratio legis art. 170 polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 2543/98, LEX nr 48643). Skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w późniejszym postępowaniu ta kwestia nie może być już w ogóle badana (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 lipca 2002 r., sygn. akt V CKN 1110/00, LEX nr 74492). Kierując się oceną prawną i wskazaniami zawartymi w przywołanych orzeczeniach, Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję w aspekcie jej legalności uznał, iż odpowiada ona prawu. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć organów orzekających w niniejszej sprawie jest art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Wskazać należy, że w okresie, w którym toczyła się przedmiotowa sprawa, przepis ten uległ zmianie. Do dnia 22 sierpnia 2008 r. brzmiał on: "Decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata". Ustawa z dnia 26 czerwca 2008 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z dnia 8 sierpnia 2008 r., nr 145, poz. 914) zmieniła ten okres na 3 lata, jednocześnie stanowiąc w art. 2, że: "Do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy tej ustawy". Ustawa weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, tj. w dniu 23 sierpnia 2008 r. Powyższe oznacza, że jeśli dwuletni okres przerwy w budowie kończył się po 22 sierpnia 2008 r., należało zastosować art. 37 ust. 1 w nowym brzmieniu. Organ prawidłowo wskazał, że podstawowym dokumentem odzwierciedlającym przebieg budowy jest dziennik budowlany i dokonywane w nim wpisy, bowiem stosownie do art. 45 Prawa budowlanego stanowi on urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót. Ostatni wpis w dzienniku datowany jest na 15 czerwca 2006 r., zatem prawidłowo określono ten dzień jako początek okresu przerwy w wykonywaniu robót. Niewadliwie także obliczył, że do 25 października 2007 r., tj. daty ostatecznego stwierdzenia przez Wojewodę [...] wygaśnięcia decyzji z dnia [...] września 2002 r., minęło 496 dni. Dalszy bieg terminu następuje po dacie uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygnaturze VII SA/Wa 2199/07, tj. 13 maja 2008 r., bowiem w międzyczasie pozwolenie na budowę nie funkcjonowało w obrocie prawnym i nie można było na jego podstawie prowadzić robót budowlanych. Wskazać należy, że po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1892/11, Wojewoda [...] dwukrotnie (decyzjami z dnia [...] marca 2012 r. oraz z dnia [...] czerwca 2014 r.) uchylał decyzje organu pierwszej instancji, orzekające o wygaśnięciu decyzji z dnia [...] września 2002 r., wskazując m.in. na konieczność oceny charakteru i zakresu robót wskazanych w piśmie G. K. z dnia 10 sierpnia 2009 r. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie organy ponownie analizując zebrany materiał dowodowy prawidłowo ustaliły stan faktyczny, co pozwoliło na niewadliwe uznanie, iż dwuletni okres przerwy w prowadzeniu robót budowlanych upływał z dniem 2 stycznia 2009 r., zaś nowelizacja Prawa budowlanego weszła w życie 23 sierpnia 2008 r., czyli przed upływem dwóch lat przerwy w budowie. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1892/11, jeżeli stan prawny sprawy został "zamknięty" w czasie obowiązywania Prawa budowlanego sprzed nowelizacji z 2008 r. (nastąpiło wygaśnięcie decyzji z mocy prawa), to stosuje się te przepisy, zaś przepis w brzmieniu znowelizowanym ma znaczenie na przyszłość – stosuje się go, o ile wcześniej nie została "skonsumowana" norma zawarta w przepisie sprzed noweli i z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem data końcowa okresu przerwy w budowie przypada już po wejściu w życie ustawy z 26 czerwca 2008 r., nowelizującej art. 37 Prawa budowlanego. Zgodnie z powyżej przywołaną nowelizacją ustawy Prawo budowlane oraz argumentacją Sądu orzekającego w sprawie VII SA/Wa 1892/11, należy w sprawie zastosować trzyletni okres przerwy, wobec czego decyzja wygasła z dniem 3 stycznia 2010 r. Z tych względów nietrafny jest zarzut skarżącego, dotyczący naruszenia art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego oraz art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Zdaniem Tadeusza Paździocha brak oględzin i oparcie decyzji wyłącznie na treści pism innych organów doprowadziło do ustalenia, że prace opisane w piśmie z dnia 10 sierpnia 2009 r. nie stanowiły robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Wskazać w związku z tym należy, że organ, prowadząc postępowanie, może posiłkować się dokumentami urzędowymi pochodzącymi od innych organów, bowiem stosownie do art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Podkreślić należy, że organ pierwszej instancji otrzymał zalecenie sprawdzenia charakteru robót wskazanych w piśmie z 10 sierpnia 2009 r. dopiero w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Przeprowadzenie oględzin po upływie niemal pięciu lat od dokonania opisanych przez G. K. robót byłoby niecelowe z uwagi na upływ czasu. Ponadto brak wpisu w dzienniku budowy, dotyczącego tych robót, również może świadczyć o tym, że nie stanowiły części budowy, prowadzonej na podstawie decyzji z dnia [...] września 2002 r. Organ zatem prawidłowo i w oparciu o właściwy materiał dowodowy (w tym m.in. pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz projekt budowlany) ustalił charakter i zakres robót wskazanych w piśmie z 10 sierpnia i ocenił je jako niestanowiące robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, stosownie do którego przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Ponadto stwierdził, że takie prace nie były objęte projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją z dnia [...] 2009 r. W tej sytuacji prace te nie mogły mieć wpływu na bieg terminu, o którym mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, nie doszło także do naruszenia art. 8 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., bowiem organ prowadził postępowanie zgodnie z zasadą zaufania, informując strony o jego przebiegu i umożliwiając im wypowiedzenie się na każdym jego etapie, zaś uzasadnienie decyzji zawiera wszystkie elementy, wymagane przez art. 107 k.p.a., bowiem choć organ nie odnosi się wprost do zarzutu nieprzeprowadzenia oględzin, to z ostatniego akapitu na trzeciej stronie decyzji, odnoszącego się do "zarzutów dotyczących niewłaściwej oceny pisma z dnia 10 sierpnia 2009 r." wynika, że uznał zgromadzony materiał dowodowy za kompletny, a co za tym idzie, nie widział potrzeby przeprowadzenia oględzin. Zarzut dotyczący "odmówienia mocy prawnej operatowi szacunkowego" nie został w skardze sprecyzowany, co nie pozwala na ustosunkowanie się do niego. Podsumowując, Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne, a zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. za odpowiadającą prawu. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270).