VII SA/Wa 416/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi K. S. i I. S. na postanowienie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. I. Stan sprawy 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia K. i I. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania na wniosek osoby niebędącej strona postępowania administracyjnego oraz z innych uzasadnionych przyczyn w sprawie uciążliwości hałasowej pochodzącej od rampy zjazdowej znajdującej się w budynku przy ul. [...] w [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623). 2. W uzasadnieniu postanowienia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że w związku z wnioskiem I. S. z dnia 14 kwietnia 2011 r. organ powiatowy w dniu 16 kwietnia 2012 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykonania zjazdu do garażu podziemnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Po rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r. orzekł o odstąpieniu od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. W dniu 10 grudnia 2012 r. do PINB dla [...] ponownie został złożony wniosek przez K. i I. S. o interwencję, w sprawie uciążliwości hałasowej pochodzącej od rampy zjazdowej znajdującej się pod budynkiem przy ul. [...] w [...]. Organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. odmówił wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn; na postanowienie to K. i I. S., w ustawowym terminie, złożyli zażalenie. 3. W uzasadnieniu postanowienia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że stwierdzony stan faktyczny i prawny uzasadnia wydanie zaskarżonego postanowienia. Organ podniósł, że sprawa dotycząca wykonania zjazdu do garażu podziemnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w [...] była już przedmiotem badania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla [...] i została zakończona ostateczną decyzją. Organ przywołał art. 61a § 1 kpa, i stwierdził, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2012 r. inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego to takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie. Stwierdził również, że ponowne wszczęcie postępowania naruszałoby zasadę wyrażoną w art. 61 a kpa oraz byłoby obarczone kwalifikowaną wadą prawną wskazaną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, tj. rei iudicatae - powagi rzeczy osądzonej. Odnosząc się do kwestii dotyczącej udziału w sprawie jako strona postępowania wskazał, iż zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Tym samym tylko wspólnota mieszkaniowa może reprezentować na zewnątrz właścicieli lokali w sprawach dotyczących części wspólnych, jakimi są niewątpliwie roboty remontowe oraz termoizolacyjne budynku przy ul. [...] w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2096/10 zauważył, iż w sytuacjach dla których zastrzeżona jest kompetencja wspólnoty mieszkaniowej, za członków wspólnoty działa wyłącznie wspólnota. Do sytuacji takich należy podejmowanie czynności odnoszących się do nieruchomości wspólnej. Okoliczność ta nie daje jednak podstaw do automatycznego utożsamienia interesu wspólnoty mieszkaniowej z interesem prawnym poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych. Należy również nadmienić, iż na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli K. S. i I. S.; zarzucając naruszenie: 1.art. 7 kpa poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego, 2. art. 28 kpa poprzez niewłaściwą ocenę interesu prawnego dającego przymiot strony skarżącym; 3. art. 61 a kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowym przypadku; 4. art. 156 § 1 pkt 3 kpa poprzez niewłaściwe stwierdzenie powagi rzeczy osądzonej; 5. art. 66 ustawy Prawo budowlane oraz § 324-326 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także z powodu naruszenia słusznego interesu strony poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów - - wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia poprzedzającego i i nakazanie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku. Skarżący zarzucili, że jako podstawę prawną odmowy podano art. 61 a § 1 kpa, który w stanie faktycznym odniesiono do postępowania zakończonego wydaniem decyzji nr [...], w niniejszym postępowaniu uznaną za ostateczną. Pominięto zaś kwestię, iż zakończone już postępowanie dotyczyło znacznie węższego zakresu spraw, niż przedstawiony we wniosku o wszczęcie postępowania. Dlatego też w sposób nieuprawniony, zdaniem skarżących, odmówiono wszczęcia nowego postępowania. Zignorowana została ekspertyza budowlana, przedstawiona przez skarżących, pomimo tego, że ekspertyza dotyczyła znacznie szerszego zakresu uchybień w sztuce budowlanej niż poprzednio wydana decyzja. Skarżący podnieśli, że organy administracji dokonały błędnego rozpoznania wniosku o wszczęcie postępowania, automatycznie zawężając jego zakres do zakresu poprzednio prowadzonej sprawy. Prowadzenie w przeszłości sprawy i wydanie decyzji tylko częściowo obejmującej zakres wskazany we wniosku powinno zostać rozpatrzone przez organy administracyjne w ten sposób, że w części, która została już rozpoznana (res iudicata) sprawa nie może być drugi raz rozpatrywana, ale w części dotychczas nie rozpatrywanej powinna być przeprowadzona. W sprawie, której dotyczy niniejsze pismo tak się nie stało, mimo że zakres ekspertyzy, a co za tym idzie zakres wniosku, był znacząco szerszy niż w poprzedniej sprawie. Odnosząc się do twierdzenia organu, iż w imieniu członków wspólnoty w niniejszej sprawie może działać tylko wspólnota skarżący podkreślili, iż użyto wybiórczo tylko niektóre twierdzenia zawarte w uzasadnieniu tego wyroku, pomijając wskazane tam tezy wynikające z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i tego samego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W ten sposób rażąco zniekształcono wynikającą z uzasadnienia wyroku wykładnię prawa, działając rozmyślnie na szkodę skarżących. Skarżący podali, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 grudnia 2007 r. II OSK 1648/06 (Lex nr 425329), zauważył, że jeśli członek wspólnoty wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także wspólnota. W wyroku z 2 grudnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1269/08 (lex 558379), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie także wskazał, iż członek wspólnoty mieszkaniowej, jeśli wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to może wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której co do zasady występuje wspólnota. W takiej sytuacji w sprawie ocenie organu podlegać powinno, czy właściciel wyodrębnionej nieruchomości lokalowej sąsiadującej z nieruchomością, w której prowadzi się roboty budowlane, był w stanie wykazać, iż doszło do negatywnego oddziaływania na jego nieruchomość, poprzez dopuszczenie do realizacji określonych robót budowlanych. Skarżący stwierdzili, że w sposób bardzo precyzyjny udowodnili swój interes prawny we wszczęciu postępowania. Na ich zlecenie została sporządzona ekspertyza, która w sposób bezsprzeczny dowiodła, iż nieprawidłowości w wykonaniu wskazanych w niej elementów obiektu mają bezpośredni wpływ na lokal skarżących, powodując konkretne szkody, również wykazane w postępowaniu. 2. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. odmawiające wszczęcia postępowania na wniosek osoby niebędącej stroną postępowania administracyjnego oraz z innych uzasadnionych przyczyn w sprawie uciążliwości hałasowej pochodzącej od rampy zjazdowej znajdującej się w budynku przy ul. [...] w [...]. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżone jak również poprzedzające postanowienie narusza przepisy prawa. 3.1 Zgodnie z art. 61 § 1 kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną zaś, zgodnie z art. 28 kpa, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, zgodnie zaś z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), który to przepis jest przepisem szczególnym do art. 28 kpa, jest inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo z dnia 16 kwietnia 2012 r. skierowane do I. S., w którym to piśmie Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla [...] informuje, że w związku z jego pismem z dnia 15 marca 2012 r. wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej wykonania zjazdu do garażu podziemnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w [...], i że w tym postępowaniu nie przysługuje mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Samo bowiem zainteresowanie sprawą nie daje podstaw do przyznania mu przymiotu strony w tym postępowaniu; stroną zaś tego postępowania jest Wspólnota Mieszkaniowa "[...]", która reprezentuje wszystkich mieszkańców przedmiotowego budynku na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Jeśli więc w poprzednim postępowaniu dotyczącym garażu podziemnego Igor Skwierawski nie był stroną postępowania, to nie jest zrozumiałe, dlaczego organ stwierdził, że ponowne wszczęcie postępowania naruszyłoby zasadę wyrażoną w art. 61 a kpa oraz byłoby obarczone kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa - res iudicate. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom organu, nie można mówić w niniejszej sprawie o tożsamości podmiotowej. Wskazać również należy, iż słusznie organ zauważył, iż zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Tym samym tylko wspólnota mieszkaniowa może reprezentować na zewnątrz właścicieli lokali. Jeśli jednak członek wspólnoty wykaże swój własny interes prawny, to może uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której co do zasady uczestniczy lub może uczestniczyć wspólnota. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 grudnia 2007 r. II OSK 1648/06, LEX nr 425329, stwierdził, że "Jeśli członek wspólnoty mieszkaniowej wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także wspólnota. Podstawą przyznania skarżącej przymiotu strony mogą być wskazywane przez nią zarzuty związane z przenikaniem hałasu do jej mieszkania w związku z użytkowaniem adaptowanych części wspólnych budynku." Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności. Uznać zatem należy, że skoro skarżący są właścicielami lokalu mieszkalnego znajdującego się nad wjazdem do garażu podziemnego, którego wykonanie jest kwestionowane, to zdaniem Sądu, skarżącym przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Podstawą przyznania skarżącym przymiotu strony mogą być wskazywane przez zgłaszane zarzuty związane z przenikaniem hałasu do ich mieszkania w związku z użytkowaniem garażu podziemnego przez mieszkańców tego budynku. Wymogi techniczne, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z treścią § 323 ust. 1 tego rozporządzenia, budynek i urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w ich sąsiedztwie, nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwiał im pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach. Z ust. 2 tego przepisu wynika natomiast, że pomieszczenia w budynkach mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego należy chronić przed hałasem pochodzącym od instalacji i urządzeń stanowiących techniczne wyposażenie budynku oraz hałasem powietrznym i uderzeniowym, wytwarzanym przez użytkowników innych mieszkań. Zgodnie zaś z treścią § 326 ust. 1 tego rozporządzenia, poziom hałasu oraz drgań przenikających do pomieszczeń w budynkach mieszkalnych, a także zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej nie może przekraczać wartości dopuszczalnych, określonych w Polskich Normach dotyczących ochrony przed hałasem pomieszczeń w budynkach oraz oceny wpływu drgań na ludzi w budynkach. W budynkach tych, przegrody zewnętrzne i wewnętrzne, a także elementy budowlane powinny mieć izolacyjność akustyczną od dźwięków powietrznych dla: ścian zewnętrznych, stropodachów, ścian wewnętrznych, okien w przegrodach zewnętrznych, drzwi i okien wewnętrznych oraz od dźwięków powietrznych i uderzeniowych dla stropów. Zwrócić jeszcze należy uwagę na § 106 ust. 1 tego rozporządzenia, zgodnie z którym garaż znajdujący się w budynku o innym przeznaczeniu powinien mieć ściany i stropy zapewniające wymaganą izolację akustyczną, o której mowa w § 326, oraz szczelność uniemożliwiającą przenikanie spalin lub oparów paliwa do sąsiednich pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, usytuowanych obok lub nad garażem. Zdaniem Sądu, interes prawny skarżących może również wynikać z prawa do niezakłóconego korzystania z przysługującej im własności, i nie można nie uznać tego za interes dający skarżącym status strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Ponadto należy zauważyć, ze rozstrzygnięcie organu powinno być zrozumiałe, jednoznaczne, nie budzące żadnych wątpliwości i oczywiste. W niniejszej sprawie organ postanowił "odmówić wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn.", jednakże ich nie wskazał, co powoduje, że rozstrzygnięcie to nie jest ani zrozumiałe ani oczywiste, jednakże zostało utrzymane w mocy przez organ drugiej instancji. IV. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi. V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.