VII SA/Wa 417/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. VII SA/Wa 417/10 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. decyzją nr [...] z dnia [...] października 2009 r. nakazał A. M. rozbiórkę ogrodzenia działki nr [...] przy ul [...] w C. na odcinku oznaczonym na załączniku graficznym literami CDEF — w terminie do 31 grudnia 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa po rozpatrzeniu odwołań H. i P. K. oraz A. M., decyzją Nr [...] z dnia 21 grudnia 2009r. - uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin do dnia 31 marca 2010r., w pozostałej zaś części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w protokóle z oględzin działki nr [...] przeprowadzonych w dniu 9 czerwca 2009r., stwierdzono, że w kwietniu 2009r. na przedmiotowej działce wykonano ogrodzenie z przęseł i słupków metalowych kutych na cokole betonowym, obłożonym kamieniem polnym od strony ul. [...] (droga gminna) oraz we wrześniu 2008r. - ogrodzenie z przęseł i słupków metalowych (z profili zimnogiętych) na cokole betonowym od strony gminnej drogi dojazdowej (działka nr [...]). Inwestor nie dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania ogrodzenia w Starostwie Powiatowym w C.. W dniu kontroli prowadzone były roboty wykończeniowe przy jednorodzinnym budynku mieszkalnym - wykonywana była okładzina schodów zewnętrznych budynku. Projekt zagospodarowania terenu dla projektowanego na w/w działce nr [...] jednorodzinnego budynku mieszkalnego, zatwierdzony przez Starostę C. decyzją nr [...] z dnia [...] 06.2007r. (znak [...]) nie zawierał informacji o planowanym ogrodzeniu działki W obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "P." przyjętym przez Radę Miasta C. uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2003r część działki nr [...] (oznaczona na załączniku graficznym kolorem różowym) przeznaczona jest pod planowaną drogę lokalną oznaczoną symbolem 02.2 KL i położona jest na obszarze zorganizowanej działalności inwestycyjnej, na którym obowiązuje zakaz inwestowania przed dokonaniem scalenia. Pozostała część działki położona jest na terenie oznaczonym w planie symbolem 55MNU - przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną z dopuszczeniem usług, przy czym fragment jej położony jest na wyżej opisanym obszarze zorganizowanej działalności inwestycyjnej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. pismem z dnia 17 czerwca 2009r. wystąpił do Prezydenta Miasta C. z zapytaniem o zgodność zrealizowanego ogrodzenia z obowiązującym miejscowym planem. W odpowiedzi z dnia 6 lipca 2009r. stwierdzono: "Plan zakłada wydzielenie pasa o szerokości ok. 11 m z działki [...] na poszerzenie istniejącej drogi ("działka nr [...]) do szerokości- -15m, oznaczonej na planie symbolem 02.2.KL. Ogrodzenie winno uwzględniać możliwość docelowego, zgodnego z planem, zagospodarowania terenu osiedla. Działka nr [...] i część działki nr [...], na której prowadzona jest inwestycja wchodzi w skład obszaru do zorganizowanej działalności inwestycyjnej, co oznacza obowiązek scalenia nieruchomości położonych na tym obszarze i ich ponowny podział na działki zgodnie z ustaleniami planu oraz obowiązującymi przepisami ". Z powyższego wynika, że ogrodzenie, oznaczone na załączniku graficznym literami CDEF, wykonane na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "P." symbolem 02.2 KŁ, zostało wybudowane samowolnie niezgodnie z ustaleniami obowiązującego planu. W związku z powyższym, zdaniem organów obu instancji, niemożliwe stało się przeprowadzenie postępowania naprawczego w stosunku do w/w części ogrodzenia a tym samym jego legalizacja. Mając na względzie powyższe organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji właściwie podjął decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego o nałożeniu obowiązku rozbiórki części przedmiotowego ogrodzenia, dlatego też utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...] października 2009 r. w tym zakresie. Jednocześnie uchylił w/w decyzję w części dotyczącej terminu i wyznaczył nowy termin wykonania określonego w sentencji tej decyzji obowiązku do dnia 31 marca 2010 r. Skargę na powyższą decyzję wniosła A. M., wskazując, iż w dniu 30 kwietnia 2007r. Starosta C. decyzją nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił jej pozwolenia na budowę na działce nr [...]. Na przedmiotowej działce przewidziano budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędnym uzbrojeniem i urządzeniem terenu, do którego zdaniem skarżącej zaliczyć trzeba ogrodzenie działki. Skarżąca podkreśliła także, iż to co organ nazywa drogą gminną faktycznie jest przejściem pomiędzy działkami [...] oraz [...] o szerokości nie przekraczającej 3m, co nie spełnia wymogów § 7.1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 §1 pkt 1 ppsa). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. Nie ulega wątpliwości, iż wybudowanie urządzenia ( jakim w tym wypadku jest ogrodzenie) bez pozwolenia albo zgłoszenia nie mieści się w pojęciu obiektu budowlanego lub jego części i powinno być rozpatrywane na podstawie art. 50 i 51, jako roboty budowlane inne niż określone w art. 48 (Wyrok NSA z 29 kwietnia 2002 r., II SA/Po 2421/00, niepubl. ). Należy jednak podkreślić, iż kompetencje do działania organów nadzoru budowlanego w ramach przywołanego wyżej trybu, uzasadnia jedynie bezwzględne ustalenie konieczności dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania ogrodzenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. W ocenie Sądu decyzje organów obu instancji zapadły z naruszeniem art. 7 i 77 kpa w związku z art. 50 ust 1 pkt 1 i art. 51 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność charakteru działki nr [...] i bezkrytyczne przyjęcie przez organy, iż stanowi ona drogę, pomimo braku w aktach sprawy dokumentów fakt ten potwierdzających. Art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). stanowi, iż zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Wykładnia treści tej normy prawnej wymaga interpretacji pojęcia "droga" i "innych miejsc publicznych" i rozważenia czy wolą ustawodawcy było objęcie obowiązkiem zgłoszenia jedynie budowy ogrodzeń od strony dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, czy też wszelkich działek pełniących funkcje drogowe powszechnie dostępnych dla nieograniczonej liczby osób. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, że ustawodawcy w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego chodziło o drogę w rozumieniu miejsca publicznego (powszechnie dostępnego), a nie wyłącznie o drogę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Stanowisko takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 643/06, stwierdzając, iż prawidłowa wykładnia normy prawnej art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, powinna prowadzić do wniosku, że droga nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, stanowi "inne miejsce publiczne". Jeżeli bowiem do istniejącej drogi, w tym drogi wewnętrznej, która nie jest drogą publiczną, ma dostęp nieograniczona ilość osób korzystających z tej drogi, to nie sposób przyjąć, że droga ta nie stanowi miejsca publicznego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż droga taka staje się miejscem publicznym z woli właściciela, ze względu na ustanowiony przez niego sposób użytkowania, a ratio legis tego przepisu wymaga zgłoszenia budowy ogrodzenia właśnie od strony miejsc publicznych. Także w wyrokach z dnia 4 lutego 2002 r. sygn. akt IV SA 2386/99, z dnia 2 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 454/04 i z dnia 23 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1002/05, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż droga nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych i tak stanowi -inne miejsce publiczne-, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 11 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 846/04, stwierdził, że ze sformułowania zawartego w przepisie art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego: "budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych" wynika, że określenia "drogi" i "ulice" użyto w tym przepisie w znaczeniu funkcjonalnym. Dla jego zastosowania bez znaczenia jest, czy dana droga została sklasyfikowana jako droga publiczna. Istotnym jest jedynie czy spełnia ona kryterium "miejsca publicznego", w znaczeniu jej dostępności dla ogółu. Również "ulica" wymieniona w tym przepisie nie musi spełniać kryterium drogi publicznej. Wystarczającym jest ustalenie, że budowa ogrodzenia nastąpiła od strony drogi położonej na terenie zabudowy miast lub wsi, przeznaczonej do obsługi bezpośredniego otoczenia, czy też od strony drogi będącej wydzielonym pasem terenu, przeznaczonym do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych gdyby ustawodawca obowiązkiem dokonania zgłoszenia chciał objąć jedynie budowę ogrodzeń od strony dróg publicznych, to omawianemu przepisowi nadałby brzmienie "budowa ogrodzeń od strony dróg publicznych, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi" w przepisie art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego sformułowanie: "dróg, ulic, placów" użyte zostało w potocznym rozumieniu tych słów, co zgodne jest z definicjami "drogi" i "ulicy" zamieszczonymi w ustawie o drogach publicznych. Określenie "i innych miejsc publicznych" oznacza dopełnienie dla poprzedzającego je sformułowania "dróg, ulic, placów". W związku z tym wymienione w omawianym przepisie "drogi, ulice, place" muszą spełniać kryterium "miejsca publicznego" w potocznym znaczeniu tego słowa, czyli być ogólnie dostępne, bez względu na to, czy są drogami publicznymi i ulicami w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Podobne stanowisko zajęły Wojewódzkie Sądy Administracyjne WSA w Krakowie w wyroku z dnia 25 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 101/07 oraz WSA w Kielcach w wyroku z dnia 7 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 377/06. Sąd w niniejszym składzie podziela tę interpretację treści art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Za wykładnią taką przemawia bowiem zarówno treść przepisu jak i cel tego uregulowania. Zdaniem Sądu, celem art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest zapewnienie kontroli organu administracji nad budową ogrodzeń stanowiących obiekty budowlane (lub ich części), z uwagi na powszechną dostępność terenu, z którym ogrodzenie graniczy, wynikającą z jego przeznaczenia. Na tle powyższych uwag należy stwierdzić, iż organy nie dokonały również oceny, czy działka nr [...] stanowi " miejsce publiczne " w rozumieniu art. 30 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zwłaszcza przy wyjaśnieniach skarżącej, która już w toku postępowania przed organami a potem przed Sądem podkreślała, iż działka ta nie stanowi drogi lecz przejście między jej działką a działką [...], z którego korzysta sporadycznie jedynie skarżąca i jej sąsiad, bowiem pozostali właściciele działek sąsiednich mają bezpośredni dostęp do ul. [...]. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C.. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ administracji winien przeprowadzić postępowanie z zachowaniem reguł określonych w art. 7 i 77 k.p.a., w tym dokonać dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i podnoszonych przez strony zarzutów. Organ winien uwzględnić dokonaną przez Sąd ocenę prawną, w tym interpretację prawa materialnego - art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Rozstrzygniecie w pkt II wyroku znajduje podstawę w art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym.