VII SA/Wa 417/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi Z.W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7, art. 52, art., 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, ust. 4, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.-Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623), w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przy budowie boiska sportowego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości T., gmina J., do stanu zgodnego z prawem, nałożył na Z. W., obowiązek sporządzenia i przedłożenia, w terminie dwóch miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji, oceny technicznej stanu technicznego wykonanych robót budowlanych zawierającej: 1) rysunki przedmiotowego boiska sportowego, 2) projekt zagospodarowania działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] Podstawą do nałożenia ww. obowiązku było stwierdzenie, iż inwestor wykroczył poza zakres robót określonych w zgłoszeniu dokonanym w dniu 17 sierpnia 2012 r. w Wydziale Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w M. (nr [...]), oraz uznanie, że możliwe jest przeprowadzenie postępowania naprawczego mającego na celu doporowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Z. W.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Z.W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na wstępie, iż w myśl art. 28 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 Prawa budowlanego. Art. 29-31 Prawa budowlanego wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 29 ust. 1 pkt 9 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa boisk szkolnych oraz boisk, kortów tenisowych, bieżni służących do rekreacji. Organ podniósł, iż z materiału dowodowego wynikało, że inwestor prowadził roboty budowlane przy budowie przedmiotowego boiska sportowego na podstawie zgłoszenia dokonanego w dniu 17 sierpnia 2012 r. w Wydziale Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w M.. Powyższe zgłoszenie uprawniało inwestora do budowy boiska sportowego o wymiarach rzutu 32,00 m x 15,00 m, zlokalizowanego w odległości 1,00 m od wschodniej strony granicy działki. Następnie, zaznaczył, że w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach 24 kwietnia 2013 r. oraz 10 września 2013 r. ustalono, że na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w miejscowości T., znajduje się boisko sportowe o wymiarach rzutu 35,50 m x 13,00 m, zlokalizowane w odległości 9,10 m od istniejącego placu zabaw. Przy boisku znajduje się siatka stalowa o wysokości 7,00 m składająca się z siedmiu przęseł. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż organ I instancji porównując stan faktyczny stwierdzony podczas czynności kontrolnych z warunkami wynikającymi ze zgłoszenia z dnia 17 sierpnia 2012 r. stwierdził, że odstępstwa od ww. zgłoszenia polegały na zmianie wymiarów spornego boiska sportowego. Wobec powyższego, organ odwoławczy uznał, iż organ powiatowy prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 51 Prawa budowlanego. Zaznaczył, iż przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przewiduje możliwość nałożenia w drodze decyzji obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych już robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przy jednoczesnym określeniu terminu ich wykonania. Wskazana w tym przepisie regulacja "obowiązek wykonania określonych czynności" umożliwia w zaistniałym stanie faktycznym nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia oceny technicznej stanu technicznego wykonanych robót budowlanych przy budowie boiska sportowego wraz z rysunkami ww. boiska sportowego oraz projektu zagospodarowania działki oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości T.. Organ powołał się przy tym na pogląd prezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt: II OSK 823/08, zgodnie z którym, "Organy nadzoru budowlanego mogły nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonywanych robót zarówno w postanowieniu o wstrzymaniu (art. 50 ust. 2 Prawa budowlanego) jak i w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - art. 51 Prawa budowlanego bowiem jest kontynuacją art. 50 Prawa budowlanego. (...). Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu określonym ustawą z dnia 7 lipca 1994r. sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane nie dawał podstawy żądania przez organy nadzoru budowlanego dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen. Tylko do dnia 31 maja 2004r. nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem nie mogło oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen". Odnosząc się zaś do zarzutu skarżącej dotyczącego wykonania przez organ powiatowy błędnych pomiarów omawianego boiska, organ odwoławczy wskazał, iż w jego ocenie, brak jest podstaw aby kwestionować ustalenia, dokonane w trakcie czynności kontrolnych, zawarte w protokole z dnia 24 marca 2013 r. Zgodnie bowiem z art. 76 § 1 k.p.a. "Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organ państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone". Zaznaczył także, iż załączony do akt sprawy protokół zawierający m. in. wymiary przedmiotowego boiska sportowego został podpisany również przez skarżącą bez żadnych uwag, a zatem kwestionowanie wymiarów ww. boiska na obecnym etapie postępowania nie znajduje uzasadnienia. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Z. W.. W uzasadnieniu skargi skarżąca zakwestionowała, jako sprzeczne z rzeczywistością, stwierdzenie organu, że czynności kontrolne prowadzone były w dniu 24 marca 2013 r. oraz że w tym dniu został sporządzony protokół, następnie przez nią podpisany. Podniosła, iż czynności kontrolne prowadzone były w dniach 24 kwietnia 2013 r. oraz 10 września 2013 r. Z. W. ponadto zaznaczyła, iż całe postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w M. było prowadzone z naruszeniem prawa, na żadnym etapie nie była ona powiadamiana o czynnościach kontrolnych, również przed wydaniem decyzji nie została zawiadomiona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Żaden protokół nie był nadto sporządzony w dniu czynności kontrolnych, pozbawiona więc została ona prawa do ustosunkowania się na bieżąco oraz przedstawienia dokumentów. Skarżąca stwierdziła, że przedmiotowe boisko zostało wykonane zgodnie ze zgłoszeniem z dnia 17 sierpnia 2012 r., nie dokonano żadnych odstępstw, zaś postępowanie toczyło się w związku z wadliwie dokonanymi pomiarami inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] listopada 2013 r., na mocy której organ, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przy budowie boiska sportowego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości T., gmina J., do stanu zgodnego z prawem, nałożył na Z. W., obowiązek sporządzenia i przedłożenia, w terminie dwóch miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji, oceny technicznej stanu technicznego wykonanych robót budowlanych zawierającej: 1) rysunki przedmiotowego boiska sportowego, 2) projekt zagospodarowania działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. Na wstępie wskazać należy, iż w powiązanych przepisach art. 50 i art. 51 prawa budowlanego ustawodawca reguluje tryb postępowania organów nadzoru budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, w tym co do zasady przypadków zgłoszenia wykonania określonych robót budowlanych i braku sprzeciwu właściwego organu. Zgodnie z przepisem art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót; 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń (ust. 2). Można w nim także nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (ust. 3). Na postanowienie to służy zażalenie. Powyższe postanowienie traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 (ust.4). W myśl art. 51 ust. 1 Prawa budowanego, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W ust. 7 powyższego artykułu wskazano, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Możliwe jest więc wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 jeżeli organ stwierdzi, że zachodzą przesłanki określone w przepisie art. 50 ust. 1, ale roboty budowlane zostały już zakończone. Wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w takiej sytuacji miałyby jedynie charakter fikcyjny. Prowadzenie postępowania w trybie określonym przepisem art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego możliwe jest jedynie w przypadku wystąpienia przesłanek określonych art. 50 ust. 1 przy jednoczesnym ustaleniu przez organ, że przedsięwzięcie nie zostało zrealizowane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub też wymaganego zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, a więc w sytuacji gdy nie zachodzą przesłanki określone w art. 48 ust. 1 albo 49b ust. 1 ustawy. Podstawowe znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma ustalenie charakteru spornej inwestycji oraz skuteczności złożonego przez inwestora zgłoszenia. W niniejszej sprawie, inwestor prowadził roboty budowlane przy budowie przedmiotowego boiska sportowego na podstawie zgłoszenia dokonanego w dniu 17 sierpnia 2012 r. w Wydziale Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w M.. Jako że zgłoszenie to nie zawierało precyzyjnych informacji odnośnie realizacji inwestycji, Starosta M. postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., znak: [...], w oparciu o art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, nałożył na Z. W. obowiązek uzupełnienia stwierdzonych braków zgłoszenia, poprzez m.in.: sprecyzowanie przedmioty zgłoszenia, uzupełnienie opisu projektowanego boiska do tenisa (określenie parametrów technicznych oraz odległości od granicy działki), zwymiarowanie przedmiotu inwestycji na załączniku mapowym. W dniu 5 września 2012 r. Z.W. uzupełniła zgłoszenie, przedstawiając schemat boiska, z którego wynikało, iż ma mieć ono 32 m długości, 15 m szerokości, wysokość słupków ma wynosić około 4 m, a usytuowane ma być w odległości 1 m od działki sąsiadki S. G.. Stwierdzić zatem należy, iż powyższe zgłoszenie uprawniało inwestora do budowy boiska sportowego o wymiarach rzutu 32,00 m x 15,00 m, zlokalizowanego w odległości 1,00 m od wschodniej strony granicy działki. W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ nadzoru budowlanego w dniu 24 kwietnia 2013 r. ustalono, że na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w miejscowości T., znajduje się boisko sportowe o wymiarach rzutu 35,50 m x 13,00 m. Przy boisku znajduje się siatka stalowa o wysokości 7,00 m składająca się z siedmiu przęseł. Do protokołu załączono szkic sytuacyjny. W dniu 10 września 2013 r., co też wynika z protokołu, dokonano na przedmiotowej nieruchomości uzupełniających pomiarów budynków i obiektów budowlanych. Do protokołu dołączono mapę z pomiarami. Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, budowa boisk szkolnych oraz boisk, kortów tenisowych, bieżni służących rekreacji nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz dokonania jedynie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, iż Z.W. dokonała skutecznego zgłoszenia realizacji inwestycji boiska do tenisa, ja również i to, co znajduje potwierdzenie w ww. materialne dowodowym, że realizacja inwestycji nastąpiła z odstępstwem od zgłoszenia. Sąd podziela stanowisko organów nadzoru, że właściwym trybem naprawczym w niniejszej sprawie była zastosowana przez organy procedura prowadzona w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Postępowanie prowadzone w oparciu o przepis art. 51 Prawa budowlanego jest postępowaniem o charakterze naprawczym mającym na celu doprowadzić do stanu zgodnego z prawem budowę prowadzoną na podstawie prawidłowo dokonanego zgłoszenia w oparciu o art. 30 Prawa budowlanego. W ten sposób organy administracji publicznej wykluczają uchybienia powstałe podczas budowy. Z uwagi, iż roboty budowlane przy budowę spornej inwestycji zostały zrealizowane, brak było podstaw do wydania postanowienia, w oparciu o art. 50 ust. 1-3 Prawa budowlanego. Jedynym możliwym rozstrzygnięciem było nałożenie na skarżącą, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązku sporządzenia i przedłożenia oceny technicznej stanu technicznego wykonanych robót budowlanych zawierającej: 1) rysunki przedmiotowego boiska sportowego, 2) projekt zagospodarowania działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przewiduje, jak zasadnie wskazał organ odwoławczy, możliwość nałożenia w drodze decyzji obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych już robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przy jednoczesnym określeniu terminu ich wykonania. Zaznaczyć także należy, iż w występującym w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pojęciu "czynności" mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem może się mieścić obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 165/10, z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 823/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1813/12). Wskazana w tym przepisie regulacja umożliwiała zatem w zaistniałym stanie faktycznym nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia oceny technicznej stanu technicznego wykonanych robót budowlanych przy budowie boiska sportowego wraz z rysunkami ww. boiska sportowego oraz projektu zagospodarowania działki oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości T.. Odnosząc się zaś do zarzutu skarżącej dotyczącego wykonania przez organ powiatowy błędnych pomiarów boiska, należy powtórzyć za organem, iż brak jest podstaw aby kwestionować ustalenia, dokonane w trakcie czynności kontrolnych, zawarte w protokole z dnia 24 kwietnia 2013 r. oraz z dnia 10 września 2013 r. Zgodnie bowiem z art. 76 § 1 k.p.a. "Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organ państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone". Oba protokoły zostały bez uwag podpisane przez Z. W., sama zaś skarżąca nie przedstawiła innego dowodu na poparcie własnego stanowiska. Powołanie się zaś przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na datę [...] marca 2013 r. przeprowadzonych czynności kontrolnych, należy uznać jako oczywistą omyłkę, nie zaś za ustalenia sprzeczne z rzeczywistością. Jedyny zarzut, jaki można postawić [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, jest zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., albowiem z akt administracyjnych nie wynika, żeby wystosowało on zawiadomienie dla strony o umożliwieniu wypowiedzenia się, co do zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Jednakże, nie może on odnieść zamierzonego skutku, bowiem skarżąca nie wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnej czynności procesowej. Nie wskazała, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Wszystkie zaś dowody, na których oparł się organ odwoławczy były znane stronie skarżącej, gdyż były także brane pod uwagę przez organ I instancji. Ponadto, zaznaczyć należy, iż skarżąca czynnie uczestniczyła w całym postępowaniu przed organem pierwszej instancji, mianowicie brała udział w czynnościach kontrolnych w dniu 24 kwietnia 2013 r. oraz w dniu 10 września 2013 r. (podpisała oba protokoły bez uwag), jak również otrzymała zawiadomienie z dnia 24 lipca 2013 r. o wszczęciu postępowania, w którym zawarto informację, że stosownie do treści art. 7, art. 10, art. 73 § 1 i art. 77 k.p.a., może zapoznać się z zebranym materiałem dowodowym oraz wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów w danej sprawie. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.