VII SA/Wa 418/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzję oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z dnia [...] października 2013r. i postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] listopada 2012r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej k.p.a., oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania A. S., dalej również skarżąca, od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] października 2013 r., Nr [...], znak: [...], odmawiającej, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...]nakładającej na A. S. obowiązek wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (w zakresie usytuowania) ogrodzenia działki nr ew. [...]od strony ulicy L. w [...], polegających na rozbiórce ogrodzenia o długości 4,0 + 6,0 m usytuowanego w pasie drogi ul. L. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził: na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. wydanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. z naruszeniem prawa i odmówił uchylenia w/w decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny sprawy. Wnioskiem z dnia 23 sierpnia 2012 r., doprecyzowanym w piśmie z dnia 3 października 2012 r. A. S. zwróciła się o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]z dnia [...] lipca 2012 r. Jako przesłankę wznowienia postępowania wskazała przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] wznowił postępowanie administracyjne w sprawie. W dniu 30 listopada 2012 r. przedstawiciel organu I instancji przeprowadził oględziny nieruchomości przy ul. R. w [...], w trakcie których potwierdził istnienie ogrodzenia usytuowanego w pasie drogi ul. L. Ogrodzenie wykonano bez wymaganego zgłoszenia. Po ustaleniu powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., oraz art. 83 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] lipca 2012 r. Po rozpoznaniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]z dnia [...] października 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 151 § 2 uchylił decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podał, iż organ powiatowy jako podstawę decyzji z dnia [...] października 2013 r. przyjął art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., który w sprawie nie ma zastosowania. Zgodnie ze wskazanym przepisem, organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. W sprawie ustalono natomiast, że A. S. będąca stroną postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., bez własnej winy nie brała w nim udziału, co wypełnia przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W związku z powyższym brak jest podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazanie błędnej podstawy prawnej decyzji z dnia [...] października 2013 r., nie oznacza jednak, że sama odmowa uchylenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] własnej decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. jest wadliwa. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Jak wynika z akt sprawy ogrodzenie nieruchomości o nr ew. [...]przy ul. R. w [...] usytuowane jest w części od strony ul. L. Zgodnie z informacją uzyskaną z Wydziału Infrastruktury Urzędu Dzielnicy [...], ulica L. w [...] jest drogą publiczną. Odnosząc się do kwestionowania przez skarżącą zasadności zakwalifikowania ulicy L. do dróg lokalnych miejskich, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, iż organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do oceny zasadności zaliczenia konkretnej ulicy do określonej kategorii dróg. Tym samym nie ulega wątpliwości, iż realizacja ogrodzenia działki o nr ew. [...] od strony ulicy L. winna być poprzedzona dokonaniem zgłoszenia, czego inwestor nie dopełnił. Organ nadto zauważył, iż wybudowanie ogrodzenia przy drodze wewnętrznej, do której dostęp ma nieograniczona liczba osób również wymaga zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno – budowlanemu. W postępowaniu wyjaśniającym organ powiatowy ustalił, że sporne ogrodzenie na długości 4,0 + 6,0 m usytuowane jest w pasie drogi ul. L. Z uwagi na powyższe konieczne jest wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem organu odwoławczego jedyną możliwością doprowadzenia ogrodzenia usytuowanego w pasie drogi ul. L. do stanu zgodnego z prawem jest dokonanie jego rozbiórki. Tym samym decyzja organu I instancji z dnia [...] lipca 2012 r., w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jest prawidłowa, co oznacza, iż mimo, że rozstrzygniecie to zapadło z naruszeniem prawa, bowiem A. S. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, tj. decyzji nakazującej rozbiórkę ogrodzenia działki o nr ew. [...], usytuowanego w pasie drogi ul. L. (art. 146 § 2 k.p.a.). Podstawą rozstrzygnięcia odmawiającego uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]z dnia [...] lipca 2012 r. powinien być zatem art. 151 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Mając na uwadze powyższe [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] października 2013 r. i orzekł, na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., o odmowie uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] lipca 2012 r. z jednoczesnym stwierdzeniem, iż decyzja z dnia [...] lipca 2012 r. wydana została z naruszeniem prawa, bowiem skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. wniosła A. S. domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła, mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie: I. przepisów postępowania, tj.: 1. art. 7 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia pomimo braku dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy w zakresie braku podstaw zakwalifikowania ul. L. w [...] do kategorii dróg publicznych; 2. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności materiału dowodowego świadczącego o braku podstaw zakwalifikowania ul. L. w [...] do kategorii dróg publicznych; 3. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów, także dokonanie oceny niezgodnie z normami obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa; 4. art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej, w szczególności poprzez powoływanie się przez organ I instancji na uchwałę Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1988 r. nr [...] usuniętą z obrotu prawnego; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 29 ust. 1 pkt 29 w zw. z art. art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez niewłaściwą interpretację oraz nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że budowa ogrodzenia została dokonana niezgodnie z przepisami ustawy - Prawo budowlane bez zgłoszenia podjętych prac, pomimo braku takiego obowiązku, ze względu na brak podstaw do zakwalifikowania ul. L. w [...] do kategorii dróg publicznych; 2. art. 49b ust. 1 ustawy - Prawo budowlane przez niewłaściwe zastosowanie i nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego, podczas gdy brak było podstaw do nakazania rozbiórki ogrodzenia. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Uchylenie decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W myśl zaś art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Dokonując kontroli legalności podjętych w sprawie orzeczeń, Sąd stosownie do art. 134 p.p.s.a., nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Zakresem rozpoznania sądu administracyjnego objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakiej fazie postępowania administracyjnego zostały wydane. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] października 2013 r. odmawiającą uchylenia decyzji własnej z dnia [...] lipca 2012 r., nakładającą na A.S. obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem i stwierdził: na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. wydanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] lipca 2012 r. z naruszeniem prawa i odmówił uchylenia w/w decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. Decyzja [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r., wydana została w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym, wznowieniowym. Instytucja wznowienia postępowania administracyjnego uregulowana została w art. 145 i nast. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania jest instytucją pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach proceduralnych (art. 145 § 1 k.p.a., 145a k.p.a. i 145b k.p.a.). Wznowienie postępowania należy do tzw. nadzwyczajnych środków zaskarżenia i służy weryfikacji decyzji ostatecznych. Decyzją ostateczną jest zaś w myśl art. 16 § 1 k.p.a. decyzja, od której nie służy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w administracyjnym toku instancji. Natomiast podstawowym środkiem służącym weryfikacji decyzji nieostatecznej jest zgodnie z art. 127 k.p.a. odwołanie, a trybem postępowanie odwoławcze. Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nałożył na A. S. obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (w zakresie usytuowania) ogrodzenia, polegających na rozbiórce ogrodzenia na wskazanym odcinku. Decyzja ta została skutecznie doręczona skarżącej w dniu 10 sierpnia 2012 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy i A. S. wniosła od niej w ustawowym terminie odwołanie (piśmo skarżącej z dnia 23 sierpnia 2012 r. zatytułowane "Odwołanie"). W w/w piśmie podała, że: "Odwołuję się od decyzji PINB Nr. [...] z dnia [...].07.2012." Podniosła, że wszystkie pisma organu do niej kierowane były nieprawidłowo adresowane. Jednocześnie wniosła o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Mimo prawidłowego wniesienia odwołania organ powiatowy bezrefleksyjnie uznał, że intencją skarżącej może być żądanie wznowienia postępowania, co w niniejszej sprawie było całkowicie bezpodstawne, gdyż decyzja z dnia [...] lipca 2012 r. była nieostateczna i wezwał skarżącą do sprecyzowania odwołania. Pismem z dnia 3 października 2012 r. skarżąca – w wykonaniu wezwania organu z dnia 11 września 2012 r. wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Jako przesłankę wznowienia postępowania wskazała przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. wznowił postępowanie zakończone decyzją własną z dnia [...] lipca 2012 r. Podkreślić w związku z tym należy, że tryb odwoławczy jaki skutecznie uruchomiła skarżąca ma pierwszeństwo przed trybami nadzwyczajnymi. Organ odwoławczy z urzędu, z uwagi na szerszy zakres postępowania odwoławczego, zobowiązany jest badać całokształt okoliczności mogących mieć wpływ na wynik sprawy, w tym ewentualne przesłanki uchylenia zaskarżonego aktu. W sytuacji kiedy rozpoczął się bieg terminu do wniesienia odwołania, należy w pierwszej kolejności brać pod uwagę rozpatrzenie środka odwoławczego – zwykłego, a dopiero w drugiej kolejności ewentualne rozpatrzenie sprawy w trybie nadzwyczajnym. Poza tym dając pierwszeństwo trybowi nadzwyczajnemu można mieć uzasadnione wątpliwości, czy nie narusza to zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Wniosek o wznowienie postępowania nie może być środkiem konkurencyjnym względem odwołania, które przysługuje stronie (art. 127 § 3 k.p.a.) - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1735/08, lex nr 587250, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 63/11, lex nr 1097033). Zatem zarzucić należy organom naruszenie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 151 § 2 oraz art. 9 k.p.a. w zakresie, w jakim organy te stwierdziły, że zachodzi podstawa do wznowienia postępowania z uwagi na pozbawienie strony "bez jej winy" możliwości udziału w postępowaniu, jak i błędnego rozpatrzenia pisma skarżącej z dnia 23 sierpnia 2012 r., jako wniosku o wznowienie postępowania w sytuacji, gdy decyzja była nieostateczna. Skład orzekający w sprawie w pełni podziela podgląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 4 września 1981 r. sygn. akt II SA 52/81 (ONSA 1981/2/83, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), w którym Sąd stwierdził, że potraktowanie przez organ pierwszej instancji odwołania strony jako wniosku o wznowienie postępowania i bezpodstawne skorzystanie z tego trybu wobec decyzji nieostatecznej, stanowi rażące naruszenie prawa i z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkuje stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w wyniku tak wznowionego postępowania. Wskazać również należy, że z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika, iż stwierdzenie nieważności decyzji czyni zbędną potrzebę dokonania przez sąd merytorycznej oceny zarzutów zawartych we wniesionej przez stronę skardze (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II GSK 777/10, lex nr 966211). Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]z dnia [...] października 2013 r., a także postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]z dnia [...] listopada 2012 r., bowiem orzeczenia te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. W punkcie II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach obejmujących wpis od skargi w kwocie 200 zł Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.