VII SA/Wa 419/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2011 r. sprawy ze skargi A.G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2010r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku A.G. - utrzymał w mocy własną decyzję z 20 października 2010r. stwierdzającą nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003r., oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] grudnia 2002r. nakazującej wykonanie inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej budynku mieszkalnego (łącznika) wraz z ociepleniem i oceną stanu technicznego oraz uzyskanie pozwolenia na użytkowanie łącznika wykonanego przez A.G., na działce nr ew. [...] w [...]. Organ wyjaśnił, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Decyzje kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym zatem rażąco naruszają prawo art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) z którego wynikało jednoznacznie, że dotyczy on określonych czynności faktycznych, konkretnych robót budowlanych, a nie nałożenia obowiązku przedstawienia określonych dokumentów. Na poparcie swego stanowiska organ powołał wyrok NSA z dnia 25 maja 2009r. sygn. akt II OSK 823/08. Skargę na powyższą decyzję złożył A.G. i wnosząc o jej uchylenie z powodu niezgodności z prawem wskazał, że w decyzji PINB-u w [...] oprócz nakazu dotyczącego spraw technicznych zawarto obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wykonanego łącznika co z całą pewnością było w tym czasie możliwe i zgodne z prawem. Decyzja w tej części jest zgodna z prawem i nie można stwierdzić jej nieważności. Można natomiast stwierdzić, że pomimo nieprawidłowego nałożenia obowiązku przełożenia określonych dokumentów, inwestor tego nie zakwestionował i dostarczył je organowi uzyskując pozwolenie na użytkowanie. Sprawa pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego była rozpatrywana w trybie odwoławczym przez wszystkie organy z sądowymi włącznie i zakończyła się wyrokiem NSA z dnia 25 stycznia 2006r. sygn. akt II OSK 438/05, oddalającym skargę kasacyjną H.W. Sąd nie dopatrzył się w prowadzonych postępowaniach nieprawidłowości i niezgodności z prawem, a przecież jako materiał dowodowy służyły mu również rozpatrywane obecnie decyzje. Skarżący wyraził wątpliwości co do tego, czy organy rozpatrzyły sprawę z należytą starannością, czy wzięły pod uwagę fakt, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została jako prawomocna dawno wykonana, czyli praktycznie nie istnieje, a budynek jest od kilku lat zamieszkały, więc nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010r, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2010 r. stwierdzającą nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2002r. nakładającej na A.G. - w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - obowiązek przedstawienia m.in. inwentaryzacji architektoniczno -budowlanej budynku mieszkalnego (łącznika) oraz uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W związku z powyższym przypomnieć trzeba, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, które polega wyłącznie na zbadaniu, czy kontrolowana w nim decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych wart. 156 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wprawdzie przedstawił specyfikę tego postępowania oraz wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa, jednak uszło uwadze organu, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może dotyczyć tylko przepisu, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2010, I OSK 170/10, LEX nr 672887). Dodać przy tym trzeba, że rażącym naruszeniem prawa jest jedynie takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest nieprawidłowe. Nie każde bowiem - nawet oczywiste - naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Ponadto -co również wymaga podkreślenia - o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu zwyczajnym stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w obowiązującym wówczas brzmieniu. Organ winien mieć na uwadze, że interpretacja tego przepisu została ukształtowana na przestrzeni kilku lat przez orzecznictwo sądowoadministracyjne. Sądy administracyjne wyjaśniały w drodze wykładni, co należy rozumieć pod pojęciem "nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem". Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ również powołał się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w którym dokonano wykładni ww. przepisu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem organu będzie zatem dokonanie oceny decyzji wydanych w postępowaniu zwyczajnym w przedstawionym wyżej kontekście. Organ winien mieć ponadto na uwadze, że badane w postępowaniu nieważnościowym decyzje zmierzały do zalegalizowania samowolnie zrealizowanego przez A.G. w latach 80 - tych ubiegłego wieku łącznika. Brak przesłanek do rozbiórki tego obiektu, wymienionych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974r.- która miała zastosowanie w postępowaniu zwyczajnym w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1995r. - obligował organ do nałożenia na inwestora obowiązków w trybie art. 56 ustawy z 1974r., a nie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1995r. Tym niemniej organ winien ocenić, czy uchybienie to powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, a także czy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Przy tej ocenie organ winien mieć na względzie, że postępowanie legalizacyjne w sprawie spornego łącznika zostało zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2003r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2003r. udzielającą - na podstawie art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r.- pozwolenia na użytkowanie tego obiektu budowlanego. Oba te rozstrzygnięcia były przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z dnia 6 grudnia 2004r. sygn. akt 7/IV 2510/03) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 25 stycznia 2006r., sygn. akt II OSK 438/05 oddalił skargę kasacyjną H.W. od ww. wyroku. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekła jak w pkt I i II sentencji.