VII SA/Wa 42/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2008 r. sprawy ze skargi Starosty T. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Starosty T. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 88 a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, po rozpatrzeniu zażalenia S. T. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...], nakładające na S. T. karę pieniężną w wysokości 3.500 zł. za 7 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej L. S., pozwolenia na budowę zespołu apartamentów turystycznych oraz przyłączy kanalizacji sanitarnej na działkach nr ew. [...] przy ul. K. w Z., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż w sprawie prawidłowo zastosowano art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Organ podniósł, iż początek biegu terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane ustalono na dzień 24 maja 2006 r., kiedy do Wydziału Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego w Z. wpłynął wniosek inwestora dotyczący pozwolenia na budowę. Decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana [...] sierpnia 2006 r., czyli po upływie 97 dni od dnia wpłynięcia w/w wniosku. Organ zauważył, że odliczenie od czasu trwania postępowania 65 dni przewidzianych w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane oraz 25 dni z tytułu zawieszenia postępowania w trybie art. 98 § 1 k.p.a. wskazało, że prowadząc przedmiotowe postępowanie S. T. o 7 dni przekroczył termin wynikający z w/w przepisu. Wobec ustalonej ustawowo stawki 500 zł kary za każdy dzień zwłoki, łączny wymiar kary za zwłokę w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy wynosi 3.500 zł. Odnosząc się do zarzutu, iż organ nie uwzględnił odliczeń z tytułu wydania postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż powyższy przepis wywołuje rozbieżności interpretacyjne w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jednakże przeważająca część tego orzecznictwa, a w ślad za nią organ rozpoznający zażalenie, stoi na stanowisku, że art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie jest podstawą do dokonania odliczeń, o których mowa w art. 35 ust. 8 tej ustawy. Organ powołał się przy tym na stanowisko przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawach VII SA/Wa 1102/06 oraz VII SA/Wa 1773/06. Organ odwoławczy nie zgodził się również z poglądem strony skarżącej, jakoby okres od chwili rozesłania zawiadomienia stron o możliwości wypowiedzenia się o zebranych dowodach i materiałach do chwili uzyskania przez organ administracyjny potwierdzenia otrzymania tego zawiadomienia, jak również wyznaczony przez organ termin dla stron na zapoznanie się z materiałem dowodowym, podlegał odliczeniu od terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu, który powołał się na obowiązującą doktrynę oraz linię orzeczniczą, w/w czynności należą do zwykłych czynności procesowych i nie mogą być traktowane, jako okoliczności, które należałoby odliczać od biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. T. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia skarżący zarzucił mu naruszenie zarówno przepisów prawa administracyjnego procesowego, jak i materialnego, w szczególności art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 12 k.p.a. W swojej skardze S. T. przedstawił argumentację przemawiającą, w jego ocenie, za tym, że postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, wstrzymuje bieg terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 ustawy, powołując się przy tym na orzecznictwo sądowoadministracyjne, jak również doktrynę. `W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów administracji orzekających w niniejszej sprawie stanowiły przepisy art. 35 ust. 6, 7, 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem przepisu ust. 6 art. 35 w/w ustawy, w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Przepis art. 35 ust. 8 wspomnianej ustawy wskazuje zaś, że do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Z brzmienia przepisu art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego wynika zatem, iż do terminu 65 dniowego, o którym jest mowa w art. 35 ust. 6, nie wlicza się wszystkich tych okresów, w których braki merytoryczne dokumentacji, a także braki formalne wniosku, nie pozwalają organowi administracji publicznej na skuteczne prowadzenie postępowania w sprawie, zmierzającego do szybkiego zakończenia sprawy administracyjnej. Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest postępowaniem administracyjnym, do którego zastosowanie mają przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego wprowadza jedynie dodatkowe środki dyscyplinujące organ, w zakresie przestrzegania terminów załatwienia sprawy o pozwoleniu na budowę. Jako, że do prowadzenia takiego postępowania mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego też odliczeniu od terminu 65 dniowego nie podlegają okresy zawiadomienia stron o prowadzonym postępowaniu, ani też inne zwykłe podejmowane w toku każdego postępowania czynności organu. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego organ administracji w razie stwierdzenia naruszeń określonych w art. 35 ust. 1 tejże ustawy, to jest braków związanych z kompletnością projektu budowlanego, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Termin wyznaczony na podstawie art. 35 ust. 3 powołanej ustawy do usunięcia merytorycznych braków w projekcie budowlanym, winien zdaniem Sądu podlegać odliczeniu od czasu zakreślonego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślić trzeba, że zwłoka związana z tym okresem jest niezawiniona przez organ, wiąże się jedynie z winą strony, która wnosząc o wydanie pozwolenia na budowę przedłożyła niepełną lub posiadającą błędy dokumentację niezbędną do rozstrzygnięcia sprawy. Niewątpliwie organ nie ma możliwości rozpatrzenia wniosku zawierającego braki merytoryczne projektu, w sytuacji gdy jednocześnie ma obowiązek wezwania wnioskodawcy do jego uzupełnienia. Czas wyznaczonym na uzupełnienie projektu jest czasem oczekiwania, w którym organ prowadzący postępowanie nie może wydać żadnych rozstrzygnięć, zarówno pozytywnych jak i negatywnych, w zakresie złożonego wniosku. Czynność ta ma charakter obligatoryjny, a od jej przeprowadzenia uzależnione jest rozstrzygnięcie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Zwłoka w postępowaniu związana z tym okresem jest więc niezawiniona przez organ i powinna być odliczana od ustawowego terminu przewidzianego do wydania decyzji o pozwolenia na budowę. Powyższe stanowisko Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, jest już ugruntowanym stanowiskiem, mającym swoje oparcie we wcześniejszych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zapadłych w sprawach m.in. sygn. akt VII SA/Wa 1348/06, VII SA/Wa 1275/07, VII SA/Wa 232/06. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji publicznej zobowiązany będzie uwzględnić powyższe wytyczne Sądu. Organ będzie miał zatem na uwadze, że czas od dnia nałożenia postanowieniem z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane obowiązku uzupełnienia braków projektu, do momentu upływu terminu wyznaczonego na ich uzupełnienie, bądź wcześniejszego ich uzupełnienia, stanowi okres niezawinionej przez organ prowadzący postępowanie zwłoki, który należy odliczyć od ustawowego terminu 65 dni przewidzianego na załatwienie wniosku w przedmiocie pozwolenia na budowę. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.