VII SA/Wa 422/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Z K na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] Główny Inspektor Sanitarny, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 2 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. Nr 1412) - po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2015 r. Nr [...], odmawiającej uchylenia decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lutego 1994 r. znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] września 1993 r. o braku podstaw do stwierdzenia u [...] choroby zawodowej (choroby skóry) - utrzymał w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] września 1993 r. Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny w [...] odmówił stwierdzenia u [...] choroby zawodowej - choroby skóry z poz. 10 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Decyzja została utrzymana w mocy, ze względu na pozazawodową etiologię choroby, przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] decyzją wydaną w dniu [...] lutego 1994 r., a ta decyzja była przedmiotem weryfikacji sądowej - Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 września 1994 r. sygn. akt SA/Wr 741/94 oddalił skargę [...]. [...] pismem z dnia 3 grudnia 2012 r., uzupełnionym pismami z 7 i 27 grudnia 2012 r. oraz z dnia 4 lutego 2013 r., wniosła o uchylenie w trybie art. 154 Kpa decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] lutego 1994 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, a Główny Inspektor Sanitarny, po rozpatrzeniu zażalenia [...] , postanowienie to utrzymał w mocy postanowieniem wydanym w dniu [...] maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek rozpoznania skargi [...] na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2014 r., wyrokiem z dnia 27 stycznia 2015 r. sygn. VII SA/Wa 1176/14 uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego oraz postanowienie organu I instancji, wskazując, iż organy podały jako przyczynę zapadłych rozstrzygnięć przepis art. 61a § 1 Kpa, w istocie jednak przeprowadziły postępowanie administracyjne. Sąd wskazał, iż rozważania przeprowadzone przez organy w uzasadnieniu wydanych aktów nie miały charakteru formalnego, który jest właściwy dla postanowień wydanych w trybie art. 61a § 1 Kpa. W wyroku Sąd zalecił wydanie decyzji, która w swoim rozstrzygnięciu zawierałaby treść odpowiadającą wynikowi postępowania. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po ponownym rozpatrzeniu wniosku [...] z dnia 3 grudnia 2012 r. o uchylenie w trybie art. 154 Kpa decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lutego 1994 r., w decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. uznał, iż brak jest przesłanek uzasadniających zmianę lub uchylenie tej decyzji. [...] złożyła odwołanie od decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2015 r., zarzucając rażące naruszenie prawa. Rozpatrując odwołanie Główny Inspektor Sanitarny uznał ww. decyzję za prawidłową. Wskazał, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że organ administracji publicznej może zmienić lub uchylić decyzję ostateczną na podstawie art. 154 Kpa tylko przy niezmienionym stanie prawnym. Zmiana stanu prawnego nie może być elementem rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 154 Kpa, zawsze powoduje ona bowiem, iż powstaje nowa sprawa, która podlega całkowicie autonomicznemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu bez potrzeby bezpośredniego nawiązywania do wcześniejszej decyzji ostatecznej, wydanej na podstawie odmiennego stanu prawnego. Organ zauważył, że decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lutego 1994 r. została wydana w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, a załącznik do rozporządzenia w punkcie 10. w sposób ogólny odwoływał się do chorób skóry. Obecnie obowiązuje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (test jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1367). Załącznik do tego rozporządzenia w poz. 18. odwołuje się do chorób skóry, ale w podpunktach wymienia jedynie siedem kategorii chorób, co oznacza, że nie każda inna dowolna choroba skóry może być chorobą zawodową. GIS wskazał także, że rozporządzenie z 2009 r. określa ponadto, w odróżnieniu od rozporządzenia z 1983 r., czasokres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym. Główny Inspektor Sanitarny stwierdził, że od czasu wydania decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lutego 1994 r. uległ zatem zmianie stan prawny, co stanowi przeszkodę do uruchomienia trybu przewidzianego w art. 154 Kpa. Wskazał też, że przepis art. 154 Kpa przewidujący możliwość zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej przewiduje trzy warunki, które muszą być spełnione łącznie, aby można było zastosować ten tryb. Pierwszym warunkiem jest, aby zmieniana (uchylana) decyzja była ostateczna; drugim, by na jej mocy strona nie nabyła prawa; trzecim, by za zmianą lub uchyleniem przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ podkreślił, że w niniejszym przypadku spełnione są dwie pierwsze przesłanki. Wskazał, że przed analizą wystąpienia trzeciej z przywołanych przesłanek należy jednak zwrócić uwagę, że w trybie art. 154 Kpa nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie i ta okoliczność powinna być brana pod uwagę w pierwszej kolejności. Interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w art. 154 § 1 Kpa, może przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, tylko w przypadku decyzji uznaniowych, kiedy przy wydaniu ich organ nie jest ściśle związany przepisami prawa. Główny Inspektor Sanitarny podkreślił, że decyzja w sprawie stwierdzenia bądź odmowy stwierdzenia choroby zawodowej jest właśnie decyzją związaną. Wskazał, że w niniejszej sprawie decyzja o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej zapadła m.in. w oparciu o opinię Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. oraz opinię Instytutu Medycyny Pracy w [...] z dnia [...] stycznia 1994 r., które wskazywały na pozazawodową etiologię choroby. GIS zauważył, że jeśli orzeczenia lekarskie stwierdzają brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, to organy administracji związane są takimi ustaleniami i nie mogą wydać, w oparciu o uznanie administracyjne, decyzji oczekiwanej przez zainteresowanego. Z tych przyczyn organ uznał, że niemożliwa była w niniejszej sprawie zmiana lub uchylenie decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lutego 1994 r. w trybie art. 154 Kpa, wobec czego utrzymał w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2015 r. Organ nadmienił ponadto, iż orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] z dnia [...]stycznia 1993 r., na które powołuje się [...] zostało wycofane przez ww. Instytut, z uwagi na fakt błędnej oceny narażenia zawodowego oraz błędną informację o początku wystąpienia zmian chorobowych u zainteresowanej. [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2016 r., zarzucając rażące naruszenie prawa. Skarżąca wskazała, że decyzja o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej wydana została w oparciu o błędne opinie Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. oraz Instytutu Medycyny Pracy w [...] z dnia [...] stycznia 1994 r. Zarzuciła, że przy wydawaniu decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2016 r. i decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2015 r. nie zostało uwzględnione orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2015 r., wydaną w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lutego 1994 r., utrzymującej w mocy decyzję Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] września 1993 r. o braku podstaw do stwierdzenia u [...] choroby zawodowej – choroby skóry. Kontrolowana w postępowaniu sądowym decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym, uregulowanym w art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, stanowiącym odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych uregulowanej w art. 16 Kpa. Zgodnie z powołanym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że nie narusza ona prawa, bowiem niemożliwe było uchylenie ostatecznej decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lutego 1994 r. w trybie art. 154 Kpa. Jak trafnie zauważył Główny Inspektor Sanitarny, w okresie pomiędzy wydaniem decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] lutego 1994 r. a rozpoznaniem wniosku [...] z [...] grudnia 2012 r. o jej uchylenie w trybie art. 154 Kpa, uległ zmianie stan prawny, a okoliczność ta stanowi przeszkodę do orzekania w trybie art. 154 Kpa o zmianie lub uchyleniu decyzji ostatecznej. Decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lutego 1994 r. została wydana w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65 poz. 294 ze zm.). Załącznik do rozporządzenia, określający wykaz chorób zawodowych, w punkcie 10. w sposób ogólny odwoływał się do chorób skóry. W dacie rozpoznawania wniosku [...] z 3 grudnia 2012 r. o uchylenie tej decyzji w trybie art. 154 Kpa, obowiązywało natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 1367). Załącznik do tego rozporządzenia w poz. 18. odwołuje się do chorób skóry, w podpunktach wymieniając siedem kategorii chorób. W rozporządzeniu z 2009 r. określono ponadto, w odróżnieniu od rozporządzenia z 1983 r., czasokres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się natomiast, że organ administracji publicznej może zmienić lub uchylić decyzję ostateczną na podstawie art. 154 Kpa tylko przy niezmienionym stanie prawnym, istniejącym w dniu wydania takiej decyzji, zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej w tym trybie jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana. Natomiast zmiana obowiązującego prawa powoduje, iż powstaje nowa sprawa, nie tylko w sensie procesowym, lecz również w znaczeniu materialnym. W takiej sytuacji nie jest możliwa zmiana lub uchylenie w trybie art. 154 Kpa decyzji wydanej w poprzednio obowiązującym stanie prawnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. II OSK 1646/11 Lex nr 1298482, z dnia 4 marca 2010 r. sygn. I OSK 1287/09 Lex nr 595036, z dnia 27 września 2002 r. sygn. III SA 330/01 OSP 2004/9/111). Drugą przyczyną uniemożliwiającą zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 154 § 1 Kpa jest okoliczność, że tryb uchylenia lub zmiany decyzji określony w tym przepisie nie może być stosowany w odniesieniu do decyzji administracyjnych związanych. Uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na art. 154 Kpa jest możliwa tylko w stosunku do decyzji uznaniowych, a mianowicie wówczas, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidział pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Wzruszenie decyzji w trybie art. 154 Kpa może więc dotyczyć tylko decyzji, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem. Wyklucza się natomiast możliwość zmiany lub uchylenia w tym trybie decyzji związanych, przy wydawaniu których organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 stycznia 2013 r. II SA/Lu 1034/12 LEX nr 1270452, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r. sygn. I OSK 815/05 LEX nr 217423). Warto przy tym zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2008 r. II OSK 195/08 Lex nr 514138, w którym Sąd wskazał, iż “w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. niezbędne jest ustalenie wymagań interesu społecznego oraz słusznego interesu strony, a przy ich ocenie nie można pomijać jednak art. 6 k.p.a. stanowiącego, iż organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, a jak stwierdza art. 7 Konstytucji RP - na podstawie i w granicach prawa. Zastrzeżenie to zakreśla możliwość działania organu administracji publicznej, który posiada kompetencje do załatwienia sprawy, nie może jednak granic prawa przekroczyć. Zmiana decyzji zgodnie z żądaniem strony nie może zatem prowadzić do wydania orzeczenia sprzecznego z prawem, w interesie społecznym leży bowiem poszanowanie prawa, a słuszny interes strony może być uwzględniany wyłącznie w granicach określonych prawem. W takim znaczeniu nie może też dojść do wydania na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji, której przedmiotem byłoby przyznanie uprawnienia, nieznajdującego oparcia w przepisie prawa, wynikającego ze swobodnego uznania organu administracyjnego". W niniejszej sprawie organy obu instancji trafnie wskazały, że decyzja o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej jest decyzją o charakterze związanym. Podkreślić bowiem trzeba, że organy inspekcji sanitarnej w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia choroby zawodowej są związane ustaleniami orzeczeń lekarskich, nie mają prawa do dokonywania własnych ustaleń i do samodzielnej oceny dokumentacji medycznej, która prowadziłaby do odmiennego rozpoznania sprawy w zakresie choroby zawodowej. Decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lutego 1994 r., której uchylenia w trybie art. 154 Kpa domagała się [...] , utrzymywała w mocy decyzję Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] września 1993 r. o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej – choroby skóry. Decyzje te wydane zostały w oparciu o orzeczenia lekarskie wydane przez uprawnione jednostki diagnostyczne I i II stopnia, a mianowicie w oparciu o opinię Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. oraz opinię Instytutu Medycyny Pracy w [...] z dnia [...] stycznia 1994 r. Orzeczenia te zgodnie wskazywały na pozazawodową etiologię choroby, czego konsekwencją było to, że organy nie mogły wydać decyzji oczekiwanej przez skarżącą. Zatem zgodzić się należy ze stanowiskiem Głównego Inspektora Sanitarnego, że w odniesieniu do tych decyzji, z uwagi na ich związany charakter, nie może być zastosowany tryb określony w art. 154 Kpa. Zmiana bądź uchylenie decyzji w tym trybie zgodnie z żądaniem strony nie może bowiem prowadzić do wydania orzeczenia sprzecznego z prawem. W konsekwencji decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2015 r., ocenić należy jako prawidłową i zgodną z prawem. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.