II SA/Lu 1034/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M. M. i D. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi powiatowej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] o odmowie zmiany w trybie art. 154 kpa własnej decyzji z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji drogi powiatowej - ulicy K. w L. na odcinku od ulicy D. do ulicy W. K. wraz z przebudową skrzyżowań K. – D. i K. – K. oraz mostem na rzece C. i zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości na potrzeby tej inwestycji. W uzasadnieniu podano, że wniosek o zmianę wspomnianej decyzji złożyli M. i D. M., domagając się ustanowienia w jej treści na podstawie art. 120 zd. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U z 2010r. Nr 102, poz. 651 ) w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( tekst jedn. Dz. U z 2008r. Nr 193, poz. 1194 ) służebności przejazdu dla stanowiącej ich własność działki nr 140/2, położonej w L. przy ulicy S. 1 i K. 112. Wnioskodawcy utrzymywali, że na skutek ustalenia lokalizacji wspomnianej drogi działka ta utraciła dostęp do drogi publicznej. Stało się to na skutek utworzenia w ramach inwestycji skrzyżowania, przez które przestało być dopuszczalne usytuowanie istniejącego przed wydaniem decyzji wyjazdu i wjazdu od ulicy Szańcowej ( obecnie Dywizjonu 303). Nie jest także możliwe utworzenie takiego wjazdu i zjazdu od ulicy K., co oznacza, że przestała istnieć możliwość samodzielnej obsługi komunikacyjnej działki poprzez bezpośredni zjazd, a pozostał jedynie dostęp pieszy. Wnioskodawcy zwrócili uwagę, że stosownie do art. 120 zd. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, jeśli zachodzi potrzeba zapobieżenia niebezpieczeństwu wystąpienia szkody lub niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich wskutek wywłaszczenia lub innego, niż dotychczas zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, w decyzji o wywłaszczeniu ustanawia się niezbędne służebności oraz ustala obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń zapobiegających tym zdarzeniom lub okolicznościom. Obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń ciąży na występującym z wnioskiem o wywłaszczenie. Utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta Wojewoda podkreślił, że warunkiem zmiany ostatecznej decyzji w oparciu o art. 154 kpa jest to, by żadna ze stron nie nabyła prawa z wydania decyzji , a nie jedna ze stron , jak wywodzą wnioskodawcy. Organ zwrócił ponadto uwagę, że wspomniany tryb postępowania nie może mieć miejsca w sprawie także z powodu zmiany stanu prawnego. W związku bowiem z ustawą z dnia 25 lipca 2008r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie są już wydawane decyzje o ustaleniu lokalizacji drogi, natomiast ustawa wprowadziła decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Tymczasem art.154 i 155 kpa mogą być stosowane jedynie do ostatecznych decyzji, kiedy istnieją przepisy na podstawie których je wydano. Zmiana regulacji prawnej prowadzi natomiast do powstania nowej sprawy administracyjnej. Organ zwrócił ponadto uwagę, że w trybie art.154 kpa nie mogą być uchylane i zmieniane tzw. decyzje związane, przy których przepisy prawne nie pozwalają na ich swobodne wzruszenie. W ocenie Wojewody nie jest właściwy wniosek o możliwości zastosowania art. 155 w postępowaniu odwoławczym z urzędu, skoro organy są związane wnioskiem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. i D. M. zarzucili decyzji Wojewody naruszenie art. 12 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( tekst jedn. Dz. U z 2008r. Nr 193, poz. 1194 ) poprzez uznanie, że decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej jest decyzją nakładającą na strony uprawnienia i obowiązki w rozumieniu art. 155 kpa i nie może być zmieniona w trybie art. 154 kpa oraz przez przyjęcie, że przez wprowadzenie we wspomnianej ustawie decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji w zakresie dróg publicznych zamiast decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej, przestały obowiązywać przepisy na mocy których była wydana przedmiotowa decyzja z dnia 2 października 2007r. W ocenie skarżących decyzja Wojewody narusza ponadto art. 155 kpa poprzez uznanie, że ma on zastosowanie do zmiany decyzji polegającej na dodaniu elementu nie wpływającego na prawa nabyte; art.138 § 1 pkt.1 kpa poprzez utrzymanie decyzji w mocy; art. 7 kpa poprzez nieuwzględnienie ich słusznego interesu; art. 12 kpa poprzez zaniechanie wnikliwego zbadania sprawy i art. 63 § 2 kpa poprzez uznanie, że przepis ten nakłada na stronę obowiązek wskazania właściwej podstawy prawnej w podaniu, a brak jej wskazania rodzi negatywne konsekwencje dla składającego, podczas, gdy organ winien brać pod uwagę zgłoszone żądanie niezależnie od wskazanej przez strony podstawy prawnej. W ocenie skarżących organ I instancji jeśli uznał, że zmiana decyzji nie mogła nastąpić w oparciu o art. 154 kpa, powinien rozpoznać sprawę w oparciu o art. 155 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Wbrew oczekiwaniom skarżących ich argumentacja prezentowana w skardze nie może znaleźć akceptacji. Rzeczywiście, stosownie do art. 154 § 1 kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wspomniane postępowanie, podobnie zresztą jak i prowadzone w oparciu o art. 155 kpa, określane jest jako nadzwyczajny tryb zmierzający do wzruszenie ostatecznych decyzji administracyjnych. Jego specyfika polega na tym, że organ nie dokonuje ponownej merytorycznej kontroli wydanego rozstrzygnięcia, ale rozważa, czy za zmianą ostatecznej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Zakwalifikowanie omawianego postępowania do trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji ostatecznej oznacza, że nie jest dopuszczalne rozszerzenie jego zakresu, a przesłanki stosowania powinny być interpretowane w sposób ścisły. Nie chodzi przy tym tylko o rozumienie pojęcia "nabycie prawa", które w powołanym przepisie jest jasno eksponowane i na którym zdają się koncentrować skarżący, usiłując wykazać jego błędne pojmowanie. Zasadniczą kwestią jest wykazanie, że omawiany tryb w ogóle ma zastosowanie w określonej sprawie, jeszcze przed rozważeniem zagadnienia istnienia przesłanek umożliwiających zmianę decyzji. Na tym tle w orzecznictwie ukształtował się pogląd, według którego art. 154 kpa ma zastosowanie jedynie w stosunku do decyzji ostatecznych nie dotkniętych wadami kwalifikowanymi, przy wydaniu których organ administracji miał pewne luzy decyzyjne, czyli do decyzji uznaniowych. Wyklucza się natomiast możliwość zmiany w tym trybie decyzji związanych, przy wydawaniu których organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy ( por. wyroki NSA: z dnia 26 stycznia 2007 r., II OSK 232/06, LEX nr 341253; z dnia 25.02.2011 r., I OSK 607/10, LEX nr 784233; z dnia 5.01.2010 r., II OSK 18/09, LEX nr 597386). Bez wątpienia do tego rodzaju należy przedmiotowa decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi powiatowej. Wprawdzie powołana już ustawa z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( tekst jedn. Dz. U z 2008r. Nr 193, poz. 1194 ze zmianami ) w treści obowiązującej przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 154, poz. 958 ), a więc przed datą 10 września 2008r. nie zawiera klauzuli takiej, jak art. 56 zd.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U nr 80, poz. 717 ze zmianami, której stosowanie zostało zresztą wyłączone na mocy art. 10 powołanej wyżej ustawy), według którego nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeśli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, to zastosowanie tej zasady także do decyzji wydawanych na podstawie wspomnianej ustawy nie może nasuwać wątpliwości. Decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stanowiła jedynie o tym, czy realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego jest dopuszczalna na konkretnym terenie. Stąd też organy wydające decyzję były zobowiązane do oceny przedsięwzięcia pod względem obowiązujących przepisów odrębnych. Nie były natomiast uprawnione do dokonywania oceny jego słuszności czy racjonalności, ani, co więcej, uzależniania ustalenia lokalizacji drogi od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami ( art.6 ). Nie mogły również odmówić wydania decyzji, jeśli inwestycja nie naruszała obowiązującego prawa. Decyzja ta miała charakter deklaratoryjny, nie konstytuowała żadnych praw czy obowiązków nie przewidzianych w ustawie. Nie stanowiła zwłaszcza aktu upoważniającego do podjęcia i realizacji inwestycji. Inwestor musiał bowiem, stosownie do art.24 ust.1 ustawy, przed rozpoczęciem budowy uzyskać, zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę. Była to zatem typowa decyzja związana w której określony stan faktyczny badany jest pod kątem zgodności z przepisami prawa. Jeśli organ stwierdził taką niezgodność miał obowiązek wydać decyzję odmowną, jeśli nie stwierdził, miał obowiązek wydania decyzji zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. W tym kontekście nie nasuwa zastrzeżeń, że do zmiany decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] nie mógł mieć zastosowania tryb określony w art. 154 kpa, co trafnie zaznaczono w zaskarżonej decyzji. Na marginesie można natomiast zaakcentować zasadność spostrzeżenia organów, według których decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi nie jest decyzją na mocy której strona nie nabywa prawa. W wyroku z dnia 19 listopada 2008r. ( II OSK 1402/07 i podane tam orzecznictwo opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że pojęcie "nabycie prawa" należy w tym przypadku rozumieć szeroko. Przyjmuje się, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabywa prawa". Oznacza to, że także w sytuacji, gdy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę określone obowiązki, ma ona znamiona prawne decyzji, z której strona "nabywa prawa", bowiem decyzja ta kształtuje sytuację prawną strony przez określenie czy i jakie obowiązki oraz w jakim zakresie na niej ciążą. Ocena, czy strona nabyła lub nie nabyła praw z decyzji ostatecznej, powinna być dokonywana na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej. Zdaniem Sądu zagadnienie nabycia praw z decyzji ostatecznej powinno być rozważane na płaszczyźnie przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę (warunek) decyzji oraz w świetle treści (osnowy) decyzji ostatecznej. Ustalenie, że decyzja nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania wymaga stwierdzenia, że z treści rozstrzygnięcia strony nie mogą wywieść dla siebie żadnych korzyści prawnych, nie mogą wywieść ani uprawnień ani też sprecyzowania swoich obowiązków bądź obowiązków innych podmiotów, które byłyby korelatem ich uprawnień ( por. J.Borkowski [w:] B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck,1996, s. 680, s. 691). Takiego charakteru nie ma decyzja o lokalizacji drogi. Trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2007r. ( II OSK 1465/05 opubl. w CBOSA ) , że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydana na podstawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w której stronami byli właściciele nieruchomości sąsiednich, dotyczy także praw tych osób, gdyż określenie warunków planowanej zabudowy oddziaływuje na możliwość zabudowy i korzystania z ich nieruchomości ( por. także wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012r. II OSK 2001/10, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 maja 2009r. II SA/Gd 888/08, wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 grudnia 2011r. II SA/Lu 775/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 sierpnia 2009r. II SA/Kr 566/09 wszystkie opubl. w CBOSA ). Uwaga ta, chociaż zapadła jeszcze na gruncie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, znajduje zastosowanie także do wspomnianej decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, niewątpliwie bowiem wpływa ona na korzystanie z nieruchomości przez które ma przebiegać. Świadomość tej oceny mają także sami skarżący, skoro podłożem żądania zmiany decyzji jest właśnie uniemożliwienie wjazdu i zjazdu z działki skarżących, co ich zdaniem narusza ich uprawnienia właścicielskie. Ta oczywista niekonsekwencja przekonuje jedynie o braku podstaw do zaaprobowania forsowanego przez nich poglądu. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) skargę należało oddalić.