VII SA/Wa 423/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi W. F. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Przedmiotem skargi W. F. jest postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. znak: [...], o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego w sprawie częściowego umorzenia oraz zawieszenia biegu terminu zapłaty opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000,00 zł. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ustalił wobec skarżącego opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000,00 zł, z tytułu rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości [...], gm. [...], bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...] WINB z dnia [...] października 2014 r. znak: [...]. Pismem z dnia [...] października 2014 r. W. F. zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o umorzenie opłaty legalizacyjnej w części przekraczającej kwotę 5.000,00 zł oraz o wstrzymanie biegu terminu do wniesienia tej opłaty do czasu rozstrzygnięcia wniosku o umorzenie. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postepowania z ww. wniosku. Uzasadniając to orzeczenie wskazał na brak podstawy prawnej do merytorycznego rozpatrzenia wymienionego żądania. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. organ I instancji sprostował oczywistą omyłkę pisarską w wydanym w dniu [...] października 2014 r. postanowieniu. Na ww. orzeczenie Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r., W. F. wniósł w terminie zażalenie. Podniósł w nim m. in., iż właściwość Wojewody do załatwienia sprawy i możliwość udzielenia ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej wynika z art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego, stosowanego w związku z art. 49b ust. 5 tej ustawy. Rozpatrując sprawę Minister Finansów podzielił stanowisko zaprezentowane przez Wojewodę [...]. Podniósł, że możliwość odpowiedniego stosowania do opłaty legalizacyjnej przepisów Ordynacji podatkowej, w szczególności art. 67a Ordynacji (regulującego ulgi w spłacie zobowiązań), była przedmiotem rozstrzygnięć NSA – por. wyroki z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II FSK 113/12 oraz II FSK 2481/12. W uzasadnieniach tych orzeczeń NSA powołał argumenty przemawiające za brakiem podstaw prawnych do stosowania wobec opłaty legalizacyjne, ustalanej na podstawie ustawy Prawo budowlane, ulg przewidzianych w art. 67a Ordynacji podatkowej. Zgodnie ze stanowiskiem NSA, wprawdzie ustawa Prawo budowlane w art. 49 ust. 2 wskazuje, iż do opłaty legalizacyjne stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, jednakże mając na uwadze charakter opłaty legalizacyjnej należy stwierdzić, iż nie stosuje się zawartego w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów Działu III Ordynacji podatkowej. Tym samym, w stosunku do opłaty legalizacyjnej wyłączona jest możliwość udzielania ulg, przewidzianych w art. 67a Ordynacji podatkowej. Za takim stanowiskiem przemawia fakt, iż instytucja kary za odstępstwo od projektu budowlanego przewidziana w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego oraz opłata legalizacyjna, unormowana art. 49 ust. 2 tej ustawy, pełnią zupełnie odmienne cele i funkcje w prawie budowlanym. Minister Finansów wskazał nadto, że wprawdzie orzecznictwo sądów administracyjnych nie stanowi źródła prawa, ale należy mieć na względzie, że sądy administracyjne poprzez swoją działalność przyczyniają się do tworzenia jednolitej i trwałej w określonym czasie praktyki stosowania prawa. W skardze na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2014 r., skarżący- W. F. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Wojewody oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie: -art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnie i błędne zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, -art. 217 Konstytucji RP poprzez uznanie, że źródłem odmowy i przeszkodą w stosowaniu ulg w spłacie niepodatkowych należności Skarbu Państwa może stanowić orzecznictwo NSA, a nie ustawa, -art. 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie orzecznictwa sądów administracyjnych za równorzędne z ustawami źródło prawa, -art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej i wybiórcze powoływanie się na orzecznictwo NSA w sytuacji prowadzenia przez Sejm RP z inicjatywy Rządu RP procedury ustawodawczej zmierzającej do zmiany Prawa budowlanego w zakresie jednoznacznego wskazania możliwość stosowania ulg w spłacie opłat legalizacyjnych, -art. 7 k.p.a. poprzez brak podejmowania czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydanie zaskarżonego postanowienia w celach wyłącznie fiskalnych i zamknięcia stronie drogi do uzyskania ulgi, -art. 12 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że zasada szybkości postępowania znajduje pierwszeństwo przed prawem strony do merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy, -art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu udziału w sprawie i poprzez brak zawiadomienia o zgromadzeniu materiału dowodowego w celu umożliwienia wypowiedzenia się w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty w niej podniesione za niezasadne. Postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 341/15 tut. Sąd odrzucił skargę w niniejszej sprawie, a to na podstawie art. 220 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej od tego orzeczenia, Naczelny Sad Administracyjny postanowieniem z dnia 21 stycznia 2016 r. sygn. akt II FSK 2139/15 NSA uchylił ww. postanowienie Sądu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem -w ocenie Sądu- zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa. Kontrola Sądu w niniejszej sprawie obejmowała postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] października 2014 r. o odmowie wszczęcia z wniosku skarżącego postępowania w sprawie częściowego umorzenia opłaty legalizacyjnej (orzeczonej prawomocnym postanowieniem organu nadzoru budowlanego na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego) i zawieszenia biegu terminu zapłaty tej opłaty (do czasu rozstrzygnięcia wniosku o umorzenie). Podstawę prawną postanowienia organu I instancji stanowił art. 61a § 1 k.p.a. W obu zaś wskazanych postanowieniach przyjęto, że stan prawny uniemożliwia wszczęcie i prowadzenie postępowania oraz merytoryczne załatwienie sprawy w zakresie przedstawionym we wniosku, a to z tej przyczyn, iż obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości zastosowania ulg w spłacie opłaty legalizacyjnej. Biorąc pod uwagę stan prawny znajdujący zastosowanie w sprawie Sąd uznał, iż przywołana ocena organów orzekających, wskazująca na konieczność zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. (i wydania postanowienia o charakterze formalnym na jego podstawie), jest prawidłowa. Sąd podziela bowiem argumentację organów, będącą w istocie powtórzeniem stanowiska jakie, w przedmiocie możliwości umorzenia, odroczenia lub rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej związanej z samowolnym wykonaniem robót budowlanych, zajął Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanych w sprawie wyrokach. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, zgodnie z którym konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza ze swojej natury możliwość zastosowania – w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i art. 59g ust. 5 tej ustawy – przepisu art. 67a Ordynacji podatkowej. Nakaz odpowiedniego stosowania działu III drugiej z wymienionych ustaw nie obejmuje więc przepisu art. 67a Ordynacji podatkowej. Co więcej, opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu Ordynacji podatkowej, a tym samym brak jest podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę, zaś jedyną alternatywą jest dokonanie rozbiórki obiektu. Do tak rozumianej opłaty stosuje się wprawdzie – zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego – przepisy odnoszące się do kar wskazanych w art. 59f tej ustawy. Nie można jednak zapominać, że zamieszczone w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego odesłanie do przepisów działu III Ordynacji podatkowej musi być rozpatrywane z uwzględnieniem dystynkcji pomiędzy karą i opłatą oraz funkcjami każdej z tych konstrukcji. Zważyć zaś trzeba, że ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym, ani też nie ma charakteru kary administracyjnej, opłata legalizacyjna nie ma bowiem cech przymusowości. To adresat postanowienia ustalającego wysokość opłaty decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. W przypadku odstąpienia od legalizacji i nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Prawo budowlane przewiduje w tym przypadku sankcję w postaci nakazu rozbiórki. Zupełnie odmienny charakter ma natomiast kara uregulowana w przepisach art. 59a - art. 59g Prawa budowlanego, które to wprowadzają obowiązek przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego kontroli obiektów budowlanych, po zakończeniu budowy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano także, że skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ulgi z art. 67a Ordynacji podatkowej dezawuowałoby akt legalizacji, sankcjonując niejako obejście ustanowionych rygorów prawnych. Zainteresowany musi wobec tego liczyć się z tym, że albo uiści w pełni stosowną opłatę, czego następstwem będzie legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej (przywrócenie stanu godności z prawem), albo też dojdzie do uruchomienia sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Dopuszczenie trzeciej możliwości (późniejszego zmniejszenia wysokości opłaty i/bądź przyznania ulgi w formie rozłożenia opłaty na raty) przeczyłoby zasadom logiki i czyniło wprowadzone unormowanie prawne niejasnym w swych celach i założeniach. Konkludując, przepisy obowiązującego prawa (w dacie orzekania przez organy w niniejszej sprawie) nie stwarzały umocowania do rozpoznania co do meritum wniosku skarżącego w sprawie częściowego umorzenia opłaty legalizacyjnej. W takiej zaś sytuacji zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. należy uznać za w pełni prawidłowe. Zgodnie z tym przepisem gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez inne uzasadnione przyczyny należy rozumieć sytuacje, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, mieści się w tym m. in. brak podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Uznając za prawidłowe rozstrzygnięcie Wojewody wydane na podstawie tego przepisu, Minister Finansów trafnie wskazał, że opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu Ordynacji podatkowej, dlatego brak jest podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Słusznie zauważył też, że wobec braku możliwości stosowania do ustalonej opłaty legalizacyjnej art. 67a Ordynacji podatkowej, jakiekolwiek merytoryczne rozstrzygnięcie pozytywne bądź negatywne jest prawnie niedopuszczalne. Organ nie może bowiem ani umorzyć opłaty legalizacyjnej ani odmówić jej umorzenia, ponieważ przepisy Ordynacji podatkowej stanowiące materialną podstawę rozpatrywania wniosku o umorzenie należności nie mają w sprawie zastosowania. Tak też wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II FSK 183/12 podnosząc, że w sprawach, w których złożono wnioski po dniu 11 kwietnia 2011 r., zastosowanie ma art. 61a § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie wniosek o umorzenie opłaty legalizacyjnej został zawarty w piśmie z dnia [...] października 2014 r., a zatem zastosowanie znajdował wskazany przepis art. 61a § 1 k.p.a. Kierując się powyższą argumentacją Sąd uznał, iż zarzuty skargi są całkowicie chybione. W sprawie nie doszło bowiem do naruszenia ww. art. 61a Kodeksu poprzez jego zastosowanie, ani przepisów postępowania poprzez brak przeprowadzenia postępowania co do istoty, czy art. 10 § 1 Kodeksu - poprzez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w sprawie. W pierwszej kolejności organ miał obowiązek zbadać wniosek pod względem formalnym, uznając zaś na tym wstępnym etapie, iż brak jest przepisów pozwalających na jego merytoryczne rozpatrzenie, obowiązany był orzec formalnie, tj. o odmowie wszczęcia postępowania. Na tym więc etapie i z przyczyny wskazanej nie mógł prowadzić żadnego postępowania wyjaśniającego, z udziałem strony. Sąd nie podzielił także zarzutów dotyczących przywołanych w skardze przepisów Konstytucji RP, a to w kontekście oparcia się organów na orzeczeniach sądów administracyjnych, tak jakby stanowiły one źródło prawa. Sąd zważył w tej kwestii, iż organy orzekające w sprawie wskazały na przepisy prawa, które należało w związku z żądaniem skarżącego uwzględnić, na ich interpretację, a jedynie posiłkowo i dla wzmocnienia argumentacji - ich wykładnię wynikającą z jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym – Naczelnego Sądu Administracyjnego. Takie zachowanie organu jest prawidłowe, nadto - służy zapewnieniu jednolitości w stosowaniu prawa. Z tych też przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Końcowo należy zaznaczyć, że ustawą z dnia 20 lutego 2015 r., o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443), z dniem 28 czerwca 2015 r. do porządku prawnego został wprowadzony art. 49c ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowalne, z którego wynika, że: "Do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. Złożenie wniosku, o którym mowa w art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, powoduje zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48, art. 49 i art. 49b do dnia rozstrzygnięcia wniosku". Niemniej, powyższa regulacja, jako nieobowiązująca na etapie rozpatrywania wniosku o umorzenie w niniejszej sprawie (oba postanowienia wydano bowiem znacznie przed 28 czerwca 2015 r.), nie mogła mieć z tego powodu wpływu na ocenę zgodności z prawem kontrolowanego orzeczenia Ministra Finansów. To ostatnie nie zamyka jednak drogi skarżącemu do wystąpienia z kolejnym-nowym wnioskiem, na podstawie ww. art. 49c Prawa budowlanego, o zastosowanie ulgi w spłacie orzeczonej opłaty legalizacyjnej.