VII SA/Wa 43/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Mirosława Pindelska ( spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2012 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2011 r. znak: [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] października 2011 r. po rozpatrzeniu odwołania M. B. od decyzji Starosty O. z dnia [...] września 2011 r., na podst. art. 138 § 1 pkt. 1 kpa w zw. z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Wydając powyższą decyzję organy ustalił następujący stan faktyczny i prawny. W dniu 23 kwietnia 2010 r. do Starostwa Powiatowego w O. wpłynął wniosek Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia 20 kwietnia 2010 r. o zatrzymanie prawa jazdy M. B., który jest dłużnikiem alimentacyjnym. Do wniosku dołączono zawiadomienie skierowane do Prokuratury Rejonowej w O. o popełnieniu przestępstwa określonego w art. 209 § 1 kk. W dniu 26 kwietnia 2010 r. zostało wszczęte postępowanie zmierzające do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. W jego imieniu w dniu 5 maja 2010 r. pełnomocnik zobowiązanego do alimentacji przedłożył dokumentację spłat alimentów . Organ przekazał przedłożone dokumenty do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. celem zajęcia stanowiska w sprawie. Postępowanie administracyjne zostało w dniu 6 maja 2010 r. zawieszone do czasu rozpatrzenia sprawy przez GOPS w S. W dniu 2 sierpnia 2010 r. do Starostwa Powiatowego w O. wpłynęło postanowienie z dnia 11 maja 2010 r. o przekazaniu sprawy do Urzędu Gminy w C. Nastepnie organ pierwszej instancji został poinformowany, iż w dalszym ciągu wypłacane są świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz dzieci M. B. i M. W. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. organ podjął zawieszone postępowanie w sprawie zatrzymania prawa jazdy M. B.. Postepowanie to na skutek informacji M. B. o trwającym postępowaniu sądowym w przedmiocie pozbawienia wykonalności tytułu wykonawczego odnoszącego się do obowiązku alimentacyjnego, zostało ponownie zwieszone, a po uzyskaniu informacji z Sądu Rejonowego w O. o zwrocie pozwu, ponownie podjęte. Decyzją z dnia [...] wrzesnia 2011 r. Starosta O. orzekł o zatrzymaniu M. B. prawa jazdy kat. A i B nr [...] uznając, że stan faktyczny potwierdził wypełnienie dyspozycji określonej w art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Od powyższej decyzji adw. J. P. - pełnomocnik M. B. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie, w którym podniósł, że zatrzymanie prawa jazdy w warunkach gdy jest ono podstawą uzyskiwania zarobków pozwalających na płacenie alimentów do rąk matki jego córek A. B. i A. B., powoduje powstanie przeszkody w wywiązywaniu się z obowiązku alimentacyjnego. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez zastosowanie niezgodnego z Konstytucją R.P. art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt P 46/07 ogłoszony w Dz.U. z dnia 21 września 2009 r. nr 159, poz. 1261). Wnióśł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] października 2011 r. utrzymało w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] wrzesnia 2011 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ wskazał, że materiał dowodowy sprawy stanowi, iż M. B. jest dłużnikiem alimentacyjnym w rozumieniu ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, oraz że na wezwanie organu wlaściwego, dłużnik ten nie stawił się w wyznaczonych terminach na wywiad alimentacyjny w celu ustalenia sytuacji rodzinnej, dochodowej i zawodowej oraz nie złożył oświadczenia majątkowego. Prawidłowo zatem organ I instancji - Starosta O. uznał, iż ustalone w sprawie fakty wypełniają dyspozycję określoną w art. 5 ust. 5 ustawy z dnia września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i zaskarżoną decyzją orzekł o zatrzymaniu M. B. prawa jazdy kategorii A, B, do czasu ustania przyczyny, która spowodowała jego zatrzymanie. Decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu podjęta przez organ I instancji na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 wrześni. 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie należała, zdaniem organu II instancji, do kategorii decyzji uznaniowych, związku z czym, organ administracji publicznej, stosując przepisy wyżej przywołanej ustawy obowiązany był do wydania decyzji w ww. brzmieniu. Organ wydający uprawnienia do kierowania pojazdami na podstawie wyżej przywołanej normy nie dokonywał oceny zachowania się dłużnika alimentacyjnego tj. spełnienia przesłanek określonych obecnie w art. 5 ust. 3 i n. ww. ustawy. Przesłanka warunkująca wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy wprost wynikała, zdaniem organów orzekających w niniejszej sprawie z wyżej powoływanego art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów – jest nią wniosek organu właściwego dłużnika o zatrzymanie prawa jazdy kierowanego do starosty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuję: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie organy administracji naruszyły bowiem przepisy prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą materialnoprawną wydanych rozstrzygnięć jest art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. Nr 1 z 2009 r., poz. 7 ze zm.). Przepis ten przewiduje wydanie przez starostę decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy po otrzymaniu przez niego wniosku złożonego przez organ właściwy dla dłużnika alimentacyjnego. Do dnia [...] września 2011 r. obowiązywała ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86 poz.732 ze zm.). Zgodność art. 5 tej ustawy z Konstytucją była przedmiotem orzekania Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 22 września 2009 r. (sygn. P 46/07) orzekł, że przepis ten jest niezgodny z art. 2 i art. 33 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł po rozpoznaniu pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi: "Czy art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U Nr 86, poz. 732 ze zm.) jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 i art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, iż sąd zwracający się z pytaniem prawnym wyraził wątpliwość, czy art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych z 2005 r. jest zgodny z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i wywodzonymi z niej zasadami szczególnymi, w tym: niedopuszczalności kumulacji odpowiedzialności karnej i administracyjnej, prawidłowej legislacji, sprawiedliwej procedury oraz zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa". Trybunał odniósł się do zarzutów dotyczących braku trybu odwoławczego w postępowaniu uregulowanym w art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych, związania starosty wnioskiem organu właściwego dla dłużnika oraz pozorności sądowej kontroli decyzji starosty o zatrzymaniu prawa jazdy. Trybunał przyjął, że kwestionowana regulacja narusza w szczególności zasadę sprawiedliwej procedury. Brak stosownego trybu odwoławczego sprawia, ze wniosek organu właściwego dla dłużnika (wójta, dłużnika, prezydenta miasta) dotyczący zatrzymania prawa jazdy może mieć charakter nie dość zweryfikowany, a nawet arbitralny. Kontrola sądowoadministracyjna decyzji starosty o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego nie obejmuje natomiast zasadności merytorycznej wniosku kierowanego do starosty przez organ samorządowy miejsca zamieszkania dłużnika. Wobec związania starosty tym wnioskiem sąd administracyjny nie bada też – w podstawowym wymiarze – merytorycznej zasadności decyzji starosty w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Zasada sprawiedliwej procedury wymaga natomiast, by odpowiedni organ mógł przedstawić motywy swego rozstrzygnięcia, by rozstrzygnięcie było weryfikowalne, a postępowanie prowadzone w sposób jawny i z udziałem stron. Trybunał Konstytucyjny powołał się na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, iż sprawiedliwa procedura sądowa powinna zapewniać stronom uprawnienia procesowe stosowne do przedmiotu prowadzonego postępowania. Zgodnie z wymogami rzetelnego procesu jego uczestnicy muszą mieć realną możliwość przedstawienia swych racji, a sąd ma obowiązek je rozważyć. Według Trybunału Konstytucyjnego argumenty te prowadzą do wniosku, że art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Według Trybunału Konstytucyjnego, zatrzymanie prawa jazdy powinno służyć realizacji podstawowego celu ustawy, czyli zapewnieniu skuteczności w egzekwowaniu należności alimentacyjnych. Takiego celu nie można w zasadzie osiągnąć przez zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, jeśli jego aktywność zawodowa (potencjalna bądź realna) łączy się z posiadaniem prawa jazdy. O ile bezsporne jest stosowanie środków aktywizacji zawodowej wobec dłużników alimentacyjnych (np. przez kierowanie dłużnika alimentacyjnego do prac w formie robót publicznych), o tyle zatrzymanie prawa jazdy w wielu sytuacjach nie służy temu podstawowemu celowi ustawy. Kwestionowana regulacja nie może być także uznana za niezbędną w tym sensie, że przymuszenie do realizacji obowiązków alimentacyjnych nie byłoby możliwe przy zastosowaniu środków mniej uciążliwych do wykonania przez zobowiązanego. Z przedstawionych Trybunałowi danych statystycznych nie wynika, że zwiększenie skuteczności i regularności ściągania należności alimentacyjnych jest głównie konsekwencją podjętych decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy osobom zobowiązanym. Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych narusza zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji. Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych z dnia 22 kwietnia 2005 r., obowiązującej do dnia 1 października 2008 r., która została uchylona na mocy art. 47 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W rozpoznawanej sprawie organy administracji orzekły o zatrzymaniu prawa jazdy skarżącemu na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r., który nie był przedmiotem orzekania Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał wyraził jednak stanowisko, że nowa ustawa z dnia 7 września 2007 r. w art. 5 ust. 3 pkt 3, ust. 5 i 6 zawiera regulację analogiczną do zawartej w art. 5 o dłużnikach alimentacyjnych z dnia 22 kwietnia 2005 r. W rozpatrywanej sprawie należy rozważyć, czy sąd administracyjny jest uprawniony do orzekania o niekonstytucyjności przepisu ustawy. Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio (art. 8 Konstytucji). Adresatami tej normy są przede wszystkim sądy sprawujące wymiar sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji). Stosowanie Konstytucji nie jest jednak tylko domeną Trybunału Konstytucyjnego, do prerogatyw którego należy orzekanie w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją (art. 188 pkt 1 Konstytucji). Prawo stosowania norm konstytucyjnych należy również do sądów i to zarówno w przypadku zaistnienia luki w prawie, jak i wówczas, gdy sąd dojdzie do wniosku, że przepis ustawy jest niezgodny z Konstytucją i nie powinien być zastosowany w sprawie (R. Hauser i J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008 r., s. 23 i n.). W sytuacji, gdy sąd rozpoznający konkretną sprawę dojdzie do przekonania, że zachodzą wątpliwości co do konstytucyjności przepisu ustawy, regułą winno być przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji, którego orzeczenie stwierdzające taką niezgodność skutkuje utratą mocy przepisu ustawy, gdyż orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne (art. 190 ust. 1 Konstytucji). Odmienna sytuacja zachodzi, gdy według sądu rozpoznającego sprawę brak jest wątpliwości co do zgodności przepisu ustawy z Konstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty, np. gdy z przepisów Konstytucji można wywieść normę samowykonalną, względnie gdy sposób rozumienia przepisu ustawy wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W takiej sytuacji nie ma potrzeby zadawania pytania prawnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2000 r., sygn. V SA 613/00 (OSP 2001 r. Nr 5, poz. 82) ani treść art. 178 ust. 1 Konstytucji, ani wyłączność orzekania o niekonstytucyjności ustaw in abstracto, właściwa Trybunałowi Konstytucyjnemu, nie sprzeciwiają się tezie, że co do zasady sądy rozstrzygające konkretny spór korzystają z możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji także wtedy, gdy to bezpośrednie stosowanie przybiera postać odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z Konstytucją. Stosując zasadę lex superior derogat legi inferiori i tym samym odmawiając zastosowania in concreto przepisu ustawy, sąd nie narusza kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, gdyż formalnie przepis ten w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym. Powyższy pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 września 2008 r., sygn. OSK 1369/07 (niepubl.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w obecnym składzie, popiera stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w rozpatrywanej sprawie odmówił zatem zastosowania niezgodnego z Konstytucją przepisu art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Przepis ten zawiera normę o analogicznym brzmieniu jak uznany za niekonstytucyjny przepis art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, uznany za niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten narusza zasadę sprawiedliwej procedury. Jego konstrukcja (brak trybu odwoławczego) powoduje, że ewentualna kontrola sądowoadministracyjna decyzji starosty o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego nie obejmuje zasadności merytorycznej wniosku kierowanego do starosty przez organy samorządowe miejsca zamieszkania dłużnika. Zatrzymanie prawa jazdy według aktualnie obowiązującej ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów narusza zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji. Ogranicza bowiem możliwość aktywizacji zawodowej dłużnika poprzez ograniczenie ofert pracy, które można do niego skierować. Tym samym nie służy podstawowemu celowi ustawy, jakim jest zapewnienie skuteczności w egzekwowaniu należności alimentacyjnych. Pogląd, iż przepis art. 5 ust.5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. jest sprzeczny z Konstytucją i w związku z tym jest uzasadniona odmowa jego zastosowania, wyrażony jest w utrwalonym orzecznictwie sądowo administracyjnym (wyrok z 13 stycznia 2010 r., III SA/Łd 519/09, wyrok z 6 stycznia 2010 r., II SA/Bd 662/09, wyrok z 7 lipca 2010 r., II SA/Po 187/10, wyrok z 26 lipca 2010 r., II SA/Gl 443/10. Sąd w obecnym składzie podzielił poglądy wyrażone w wymienionych wyrokach. W związku z odmową zastosowania w niniejszej sprawie niekonstytucyjnego przepisu art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów sąd nie ocenił merytorycznie zaskarżonej decyzji. Decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie pomieszczone w punkcie II znajduje uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a.