VII SA/Wa 430/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Katarzyna Tomiło-Nawrocka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 5 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. F. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 grudnia 2023 r. znak DOR.7101.190.2023.ANE w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy" lub "GINB") postanowieniem z dnia 12 grudnia 2023 r., znak: DOR.7101.190.2023.ANE, po rozpatrzeniu odwołania J. F. (dalej: "skarżący") utrzymał w mocy postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ I instancji’’ lub "M WINB") z dnia [...] października 2023 r., nr [...] o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu k-ziemskiego w K. (dalej: "PINB dla powiatu k.-ziemskiego w K.") skarżącemu rozbiórkę obiektu budowlanego mającego charakter stajni dla zwierząt o wym. 20,0 m x 3,0 m i wysokości 1,80 m oznaczonego na potrzeby postępowania nr [...], wybudowanego na działce nr [...] w Z. Następnie decyzją z dnia [...] października 2011 r., M WINB uchylił powyższą decyzję w całości i orzekł o nałożeniu na skarżącego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego – grupy klatek dla zwierząt, potocznie nazywanej "stajnią" o wym. 20,0 m x 3,0 m i wysokości 1,80 m oznaczonego na potrzeby postępowania nr [...], wybudowanego na działce nr [...] w Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 49/12 oddalił skargę skarżącego na powyższą decyzję z dnia 28 listopada 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt II OSK 684/23 oddalił skargę kasacyjną skarżącego. Pismem z dnia 30 lipca 2015 r., uzupełnionym pismem z dnia 22 kwietnia 2016 r. skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej następującymi decyzją z dnia 28 października 2011 r. wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania tych decyzji. M WINB decyzją z dnia [...] października 2023 r. odmówił wznowienia postępowania. Skarżący, nie zgadzając się z tą decyzją, wniósł zażalenie. Opisaną na wstępie decyzją GINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia odwoławczy wskazał, że we wniosku o wznowienie postępowania skarżący wskazał, że w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne (nowe dowody) istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi wydającemu decyzję. Mianowicie skarżący wskazał, że obiekt budowlany, o którym mowa w decyzji M. WINB z [...] października 2011 r. uległ całkowitemu spaleniu przed wydaniem decyzji. W załączeniu do wniosku skarżący przedłożył zaświadczenie Państwowej Straży Pożarnej z dnia 17 stycznia 2011 r. dotyczące interwencji jednostek ochrony przeciwpożarowej w zdarzeniu, które miało miejsce w dniu 6 stycznia 2011 r. Z ww. dokumentu wynika, iż spaleniu uległ cały drewniany lokal gastronomiczno-wystawienniczy gospodarstwa agroturystycznego "[...]" (domek biesiadny, szałas pasterski z grillem, 4 budynki gospodarcze o charakterze wystawienniczym) pokryty płachtą z tworzywa sztucznego wraz z jego wyposażeniem (ławy, stoły i barek). Organ II instancji podkreślił, ze orzekając w sprawie wniosku o wznowienie postępowania, należy przede wszystkim wyjaśnić, że stosownie do art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. GINB wskazał, że zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą sądów administracyjnych strona musi udowodnić, kiedy i w jakiej dacie dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia (por. wyrok NSA z 12 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2244/16). Co więcej GINB podkreślił w oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych, że przystąpienie zaś do rozpoznania sprawy wznowieniowej w przypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia wniosku i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, jest dotknięte wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) wobec rażącego naruszenia art. 148 § 1 k.p.a. przewidującego, że tylko wniosek złożony w terminie należy uznać za dopuszczalny (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 373/17). W ocenie GINB należy podzielić stanowisko organu I instancji, że wniosek skarżącego został złożony z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Brak jest jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia dla stanowiska, że skarżący mógł dowiedzieć się o pożarze jaki miał miejsce na terenie działki stanowiącej jego własność, w terminie późniejszym niż w dniu 6 stycznia 2011 r. Zaświadczenie o zdarzeniu, które załączył do wniosku o wznowienie, zostało wydane przez Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w K. w dniu 17 stycznia 2011 i to na wniosek skarżącego. Ponadto, jak wynika z akt M. WINB zgromadzonych w toku postępowania odwoławczego prowadzonego od decyzji PINB dnia [...] lutego 2009 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego grupy klatek dla zwierząt na działce nr [...] w Z., organ I instancji, po powzięciu wiedzy o pożarze na terenie ww. nieruchomości w dniu 6 stycznia 2011 r., zlecił organowi powiatowemu przeprowadzenie kontroli która miała na celu ustalenie, czy obiekt będący przedmiotem postępowania uległ zniszczeniu. Z protokołu PINB z dnia 7 marca 2011 r. oraz załączonej do niego dokumentacji zdjęciowej wynika jednoznacznie, że przedmiotowy obiekt nie uległ zniszczeniu. W ocenie upoważnionych pracowników PINB jego stan jest niezmieniony od ostatnich oględzin przeprowadzonych w dniu 19 sierpnia 2010 r. Powyższa informacja znalazła się również w uzasadnieniu decyzji M WINB z [...] października 2011 r., na którą skarżący złożył skargę do sądu administracyjnego. Okoliczności te w ocenie GINB przemawiają za tym, że skarżący wiedział o okoliczności stanowiącej podstawę jego wniosku o wznowienie już w styczniu 2011 r., co świadczy z kolei o niezachowaniu terminu jednego miesiąca, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Skarżący, nie zgadzając się z postanowieniem organu odwoławczego, wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - art. 76 § 1 k.p.a., w związku z art. w art. 7, art. 8, art. 10, art. 11 k.p.a. oraz normami proceduralnymi określonymi w art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 81 k.p.a.; - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę instancyjną i pozostawienie wadliwego postanowienia w obrocie prawnym. W oparciu o tak postawione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie skarżonych postanowień i przekazanie sprawy organowi do dalszego prowadzenia z pouczeniem na zasadzie art. 153 p.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. GINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega natomiast wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa, stosownie do dyspozycji art. 119 pkt 3 p.p.s.a. rozpoznana została w trybie uproszczonym. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Natomiast przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ono przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie organu odwoławczego o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją M WINB z dnia [...] października 2011 r., którą organ ten uchylił decyzję PINB dla powiatu k.-ziemskiego w K. z dnia [...] września 2009 r. w całości i orzekł o nałożeniu na skarżącego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego – grupy klatek dla zwierząt, potocznie nazywanej "stajnią" o wym. 20,0 m x 3,0 m i wysokości 1,80 m, wybudowanego na działce nr [...] w Z. Wyjaśnienia wymaga, że wznowienie postępowania jest instytucją stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Istotą wznowienia postępowania jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania dotknięte było co najmniej jedną z kwalifikowanych wad spośród wyliczonych wyczerpująco w art. 145, 145a, art. 145a3, art. 145b k.p.a. (zob. B. Adamiak, komentarz do art. 145, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis 2021, teza 1). Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Stosownie do art. 149 k.p.a. złożenie podania o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno zakończyć się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (§ 1) lub odmową wznowienia postępowania (§ 3). Na tym etapie organ administracji jest obowiązany do dokonania wyłącznie formalnej kontroli wniosku, tj. jego dopuszczalności pod względem podmiotowym i przedmiotowym oraz pod względem zachowania terminu do zgłoszenia żądania. Według zaś art. 148 § 1 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5) k.p.a. wynosi miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania a zatem o istotnych dla sprawy nowych okolicznościach faktycznych lub nowych dowodach, które podnosi skarżący. Do nowych okoliczności skarżący zalicza pożar na terenie jego nieruchomości jaki miał miejsce 6 stycznia 2011 r. W tym miejscu Sąd wskazuje, że w całości popiera i przyjmuje za własne poglądy, wyrażone w analogicznej sprawie ze skargi J. F., przez inny skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (por. wyrok WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 432/24). W oparciu o liczne dokumenty znajdujące się w aktach sprawy zakończonej ostateczną decyzją M Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2011 r. organy obu instancji wykazały, że skarżący wiedział o podnoszonej okoliczności już w dniu 6 stycznia 2011 r. Organ pierwszej instancji odmówił więc wznowienia postępowania, gdyż uznał, że skarżący uchybił określonemu w art. 148 § 1 k.p.a. miesięcznemu terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Ocenę tę wywiódł z następujących okoliczności: - z zaświadczenia o zdarzeniu, które załączył do wniosku o wznowienie skarżący, które zostało wydane przez Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w K. w dniu 17 stycznia 2011 wynika, że zostało ono wydane na wniosek skarżącego i jemu doręczone. Skarżący miał wiedzę o zdarzeniu i jego zakresie; - w aktach M WINB zgromadzonych w toku postępowania odwoławczego prowadzonego od decyzji PINB z dnia [...] lutego 2009 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego znajduje się protokół z kontroli jaką organ wojewódzki po powzięciu wiedzy o pożarze na terenie ww. nieruchomości w dniu 6 stycznia 2011 r., zlecił organowi powiatowemu przeprowadzenie, która miała na celu ustalenie, czy obiekt będący przedmiotem postępowania uległ zniszczeniu. Ponadto z protokołu PINB z dnia 7 marca 2011 r. oraz załączonej do niego dokumentacji zdjęciowej wynika jednoznacznie, że przedmiotowy obiekt nie uległ zniszczeniu. W ocenie upoważnionych pracowników PINB jego stan jest niezmieniony od ostatnich oględzin przeprowadzonych w dniu 19 sierpnia 2010 r.; - informacja o pożarze z dnia 6 stycznia 2011 r. znalazła się również w uzasadnieniu decyzji M WINB z [...] października 2011 r., która została doręczona skarżącemu i od której wywiódł on skargę do sądu administracyjnego. Wobec powyższego, organ administracji badający zachowanie terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. jako konkretną datę, w której strona dowiedziała się o decyzji wskazał doręczenie decyzji M WINB z [...] października 2011 r., która nie może być kontestowana bowiem skarżący wywiódł od tej decyzji skargę do WSA. W świetle powyższych okoliczności przedstawionych i udokumentowanych w postępowaniu administracyjnym jednoznaczny wynika, że złożenie skargi o wznowienie postępowania nastąpiło z przekroczeniem miesięcznego terminu przewidzianego do złożenia takiego wniosku, a zatem skarżone postanowienie wydane zostało zgodnie z przepisami prawa. Z art. 148 § 1 k.p.a. wynika, że to na stronie spoczywa ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w tym przepisie. Strona musi więc udowodnić, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu wskazanego w tym przepisie. Nie zwalnia to jednak organu od obowiązku dokonania weryfikacji twierdzeń strony i przedstawianych przez nią dowodów oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności, a następnie dokonania oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Istotne jest to, że skarżący nie przedstawił jakiegokolwiek uzasadnienia przemawiającego za przyjęciem, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Także w skardze nie przedstawiono jakichkolwiek argumentów pozwalających na zanegowanie stanowiska GINB wskazującego na niedochowanie przez skarżącego terminu, o którym mowa we wskazanym ostatnio przepisie. Nie sposób uznać aby powołanie się przez skarżącego na zaświadczenie Komendant Miejskiej Straży Pożarnej w K. o interwencji ochrony przeciwpożarowej z dnia 17 stycznia 2011 r. nastąpiło w terminie, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Zaświadczenie to zostało bowiem sporządzone na wniosek skarżącego i jemu doręczone gdy tymczasem wniosek o wznowienie postępowania został zawarty w piśmie z 30 lipca 2015 r. W ocenie Sądu zamierzonego rezultatu nie mogą wywrzeć twierdzenia skarżącego zarzucające pominięcie zaświadczenia Komendanta Miejskiej Straży Pożarnej w K. albowiem odwoławczy odniósł się do tego dokumentu. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w niezawierającym istotnych wad procesowych postępowaniu; spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., a treść uzasadnienia postanowienia świadczy o tym, że wydanie kwestionowanego rozstrzygnięcia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w postanowieniu zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu i wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.