VII SA/Wa 432/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu P. Sp. z o.o. z siedzibą w L. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 stycznia 2026 r. Nr 52/OPO/2026 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania pozwolenia na budowę oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją z dnia 19 stycznia 2026 r., nr 52/OPO/2026 Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691), dalej jako "k.p.a." po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o. o. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 4 grudnia 2025 r., Nr 450/BIA/PB/2025/O odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, na terenie nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych nr [...] w obrębie [...] , przy ul. C. w W. , uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 31 października 2024 r., do Prezydenta m. st. Warszawy wpłynął wniosek inwestora P. Sp. z o.o., dotyczący budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, na nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych nr [...] , obręb [...] , przy ul. C. w W. . W dniu 9 grudnia 2024 r., wydane zostało postanowienie nakładające na inwestora obowiązek uzupełnienia wniosku w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia. Inwestor w dniu 16 stycznia 2025 r. złożył pismo z prośbą o zawieszenie postępowania w celu uzyskania niezbędnych dokumentów potrzebnych do uzupełnienia nieprawidłowości. Postanowieniem z dnia 16 stycznia 2025 r. organ zawiesił postępowanie. W dniu 20 listopada 2025 r. inwestor przedłożył poprawioną dokumentację projektową, składając jednocześnie wniosek o podjęcie postępowania. Organ I instancji postanowieniem z 21 listopada 2025 r., podjął zawieszone postępowanie administracyjne. Organ pismem z 21 listopada 2025 r., zawiadomił o zebraniu materiału dowodowego. Wskazał również niespełnione przez inwestora przesłanki, wyznaczając nowy 7 dniowy termin na dostarczenie wymaganych dokumentów. Decyzją z dnia 4 grudnia 2025 r., Nr 450/BIA/PB/2025/O Prezydent m. st. Warszawy odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji Prezydent m.st. Warszawy wskazał na niewywiązanie się przez inwestora z pkt 4 postanowienia z 9 grudnia 2024 r. wzywającego do uzupełnienia braków w dokumentacji, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r., poz. 418), powoływanej dalej jako: "P.b", tj. nieprzedłożenie przez inwestora uzgodnienia zarządcy drogi wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2025 r., poz. 889), dalej jako: "u.d.p.", dotyczącego możliwości połączenia działek z drogą klasy L (w zakresie włączenia ruchu samochodowego w oparciu o istniejące rozwiązania komunikacyjne i stan faktyczny) oraz opinii komunikacyjnej. Od powyższej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy odwołanie złożył inwestor. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kasacyjnej Wojewoda Mazowiecki wskazał, że art. 35 P.b. wskazuje, jakich niezbędnych czynności i sprawdzeń powinien dokonać organ administracji przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie natomiast z art. 35 ust. 3 P.b. w przypadku stwierdzenia braków materialno-prawnych, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Wydając decyzję odmowną, organ zobowiązany jest jednoznacznie wskazać, które z obligatoryjnych wymagań wynikających z art. 35 ust. 1 P.b. nie zostały przez Inwestora spełnione. Zdaniem organu II instancji, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji, że uzgodnienie z zarządcą drogi oraz brak opinii komunikacyjnej może być podstawą do wydania decyzji odmownej w sprawie pozwolenia na budowę. Organ wyjaśnił, że za bezpodstawnością żądania od inwestora uzgodnienia z zarządcą drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą, opowiedział się Departament Prawny Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego (pismo z 25 lutego 2022 r.) oraz Departament Architektury, Budownictwa i Geodezji Ministerstwa Rozwoju i Technologii (pismo z 13 stycznia 2023 r.). Słusznie podnosi się tam, że skoro z treści art. 35 ust. 3 u.d.p. nie wynika obowiązek przedłożenia przedmiotowego uzgodnienia w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę to w aspekcie konstytucyjnej zasady praworządności wymaganie tego rodzaju dokumentu od inwestora uznać trzeba za niedopuszczalne. Uzupełniając to stanowisko organ zwrócił uwagę, że art. 35 ust. 3 u.d.p. znajduje zastosowanie jedynie na etapie planistycznym, a nie w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Taki wniosek wynika z jednoznacznej dyspozycji przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p."), która przewiduje, że decyzję o lokalizacji inwestycji publicznego wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Odnosząc się do konieczności przedłożenia przez inwestora decyzji zarządcy drogi publicznej o zezwoleniu na lokalizację (przebudowę) zjazdu na teren inwestycji organ odwoławczy podkreślił, że jakkolwiek taki obowiązek formułuje art. 29 ust. 3a u.d.p., to jednak przepis ten powinien być odczytywany wspólnie z art. 29 ust. 1 u.d.p., do którego wprost nawiązuje. Drugi z przywołanych przepisów dotyczy natomiast kwestii budowy lub przebudowy zjazdu, stąd też skoro inwestor w opiniowanej sprawie nie nosi się z zamiarem budowy (przebudowy) zjazdu, gdyż ten został zrealizowany w związku z inną inwestycją, to brak jest uzasadnienia do żądania zezwolenia, o którym stanowi art. 29 ust. 3a u.d.p. Przepisy P.b. nie wymuszają obejmowania dokumentacją projektową zjazdów, o ile nie stanowią one przedmiotu zamierzenia budowlanego inwestora. Co więcej, budowa zjazdu z drogi gminnej i powiatowej została zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 11 P.b. w ogóle wyłączona spod reglamentacji P.b. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają zatem kompetencji ani do przyjęcia zgłoszenia zamiaru budowy takiego zjazdu, ani do orzekania w tym przedmiocie w pozwoleniu na budowę, gdyż w tym przypadku unormowanie z art. 29 ust. 5 P.b. Prawa budowlanego nie ma zastosowania. Wojewoda wskazał, że zarówno z przepisu art. 33 ust. 2 pkt 1 P.b., jak i art. 35 u.d.p. nie wynika, aby uzgodnienie zarządcy drogi wymienione w art. 35 ust. 3 u.d.p. miałoby być załączane do wniosku o pozwolenie na budowę czy do projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Wojewoda wskazał, że w ocenie Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, przepis ten, tj. art. 29 ust. 3a u.d.p., należy rozumieć w ten sposób, że jeśli inwestor będzie składał wniosek o pozwolenie na budowę lub przebudowę zjazdu lub dokonywał zgłoszenia budowy lub przebudowy zjazdu, wówczas do takiego wniosku czy zgłoszenia należy dołączyć zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W przypadku zaś, gdy wniosek o pozwolenie na budowę nie obejmuje budowy ani przebudowy zjazdu, a w projekcie budowlanym wskazano, że zjazd będzie realizowany według odrębnego opracowania, dołączenie zezwolenia na lokalizację zjazdu jest konieczne tylko w sytuacji, gdy bez tego zjazdu działka nie będzie miała zapewnionego dostępu do drogi publicznej. W ocenie Wojewody, organ I instancji w przeprowadzonym postępowaniu nie poczynił odpowiednich działań i nie zebrał wszystkich niezbędnych dowodów, zmierzających do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Powyższe dotyczy w szczególności ustaleń, co do zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - wymaganymi zgodnie z treścią art. 35 P.b. Zdaniem Wojewody, uzasadnienie organu I instancji jest lakoniczne i nie wynika z niego, że organ poczynił wszelkie starania co do ustalenia powyższego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji skupił się jedynie na niewywiązaniu się przez inwestora z pkt 4 postanowienia z 9 grudnia 2024 r. Wojewoda Mazowiecki wskazał, że ma wątpliwości co do zgodności planowanej inwestycji z § 6 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w kwestii ilości zaprojektowanych kondygnacji. Zgodnie bowiem z treścią powołanego przepisu cyt.: "ustala się nieprzekraczalną wysokość nowo realizowanej zabudowy mieszkaniowej i usługowej do 2 kondygnacji z poddaszem użytkowym, nie więcej niż 10 m n.p t. do kalenicy dachu." Wojewoda wyjaśnił, że przepisy nie zwierają definicji poddasza użytkowego. Nie została ona także zawarta w planie miejscowym. Jednak sposób rozumienia poddasza użytkowego można wyprowadzić z treści § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225). W myśl bowiem § 3 pkt 16 ww. rozporządzenia przez kondygnację należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia. Wojewoda wskazał, że jak wynika z Projektu architektoniczno-budowlanego załączonego do wniosku o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji, w tym z "Przekroju A-A" i "Przekroju C-C" (nr rys. 14 i nr rys. 16 projektu) wysokość ostatniej 3 kondygnacji w świetle będzie wynosiła od 2,33 m - przekrój A-A, do 3,04 m - przekrój C-C. Zatem wysokość pomieszczeń na wszystkich trzech kondygnacjach będzie wynosić ponad 2,5 m (zgodnie z danymi zawartymi na "Przekroju A-A" i "Przekroju C-C"), co spełnia wymogi określone w § 72 ust. 1 rozporządzenia w zakresie minimalnej wysokości pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Wojewoda podkreślił, że wysokość poszczególnych kondygnacji nie różni się znacząco od siebie, a zastosowane minimalne skosy niewiele wpływają na inny odbiór wizualny ostatniej kondygnacji w stosunku do pozostałych. W ocenie organu odwoławczego, nie można zatem uznać, że zaprojektowane poddasze użytkowe odróżnia się w sposób oczywisty od niższych kondygnacji. Forma architektoniczna budynku, przedstawiona na rysunkach może zatem wskazywać, że powstanie budynek z trzema kondygnacjami nadziemnymi, z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi na każdej z nich, z dachem, w przeważającej części płaskim, który nie podkreśla w żaden sposób wyjątkowego charakteru poddasza użytkowego (stanowiącego trzecią kondygnację). Wojewoda stwierdził, że organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien ustalić czy będący przedmiotem niniejszego postępowania projekt budowlany przewiduje w istocie 3 kondygnacje, co byłoby sprzeczne z obowiązującym planem miejscowym, który dopuszcza maksymalną wysokość zabudowy: do 2 kondygnacji, w tym poddasze użytkowe. Wojewoda wskazał, że kolejną kwestią, którą organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy jest również spełnienie przez inwestora wskaźnika dotyczącego wymaganej przez mpzp ilości miejsc postojowych. Przepis § 6 ust. 2 pkt 14 mpzp stanowi, że kwestię tę należy rozpatrywać na podstawie wytycznych zawartych w § 20 mpzp, który to przepis w pkt 2 dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przewiduje - "2 miejsca postojowe na dom jednorodzinny, połowę budynku bliźniaczego lub segment w zabudowie szeregowej." Zamierzona inwestycja dotyczy budowy: dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, dla których - jak wynika z projektu - inwestor zaprojektował łącznie 4 miejsca postojowe, czyli po dwa na zaprojektowane 2 budynki. Bezspornie projekt budowlany przewiduje dwa budynki (w zabudowie bliźniaczej), o czym świadczy dylatacja między nimi, a każdy z tych budynków posiada dwa lokale, zatem, kierując się wytyczną mpzp, 2 miejsca postojowe na połowę budynku bliźniaczego (co stricte przekłada się na lokal mieszkalny - połowa bliźniaka) zaprojektowanych miejsc powinno być 8, czyli dwa razy więcej. W ocenie organu odwoławczego, ilość miejsc parkingowych zaproponowana przez inwestora w przedłożonym projekcie, w kontekście ww. przepisu planu miejscowego, wymaga dogłębnej analizy organu I instancji. Wojewoda zwrócił ponadto uwagę na naruszenie § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2023 r., poz. 2405), gdyż na rysunkach projektu zostały błędnie oznaczone działki "nr [...] " zamiast "[...] ", jak stanowi strona tytułowa projektu i wniosek. Reasumując Wojewoda stwierdził, że organ I instancji naruszył przepisy prawa materialnego, w tym art. 35 ust. 1 P.b., tym samym nie podjął wszystkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W ocenie Wojewody organ I instancji naruszył również art. 7 i art. 77 k.p.a. w zakresie braku zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i niewyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozpoznania sprawy. Organ I Instancji nie dokonał wyczerpujących sprawdzeń przedłożonej dokumentacji zgodnie z art. 35 ust. 1 P.b. Rozpatrując sprawę ponownie, Prezydent m.st. Warszawy powinien dokonać sprawdzeń wymienionych w art. 35 ust. 1 P.b. Następnie, organ I instancji powinien zobowiązać inwestora na podstawie art. 35 ust. 3 P.b. do usunięcia nieprawidłowości wskazanych w niniejszej decyzji oraz ewentualnie innych nieprawidłowości, dostrzeżonych w toku ww. sprawdzeń. Każdy z obowiązków nałożonych na inwestora powinien być poparty podstawą prawną, tj. wskazaniem naruszonego przepisu. Następnie, organ I instancji powinien ocenić, czy wskazane nieprawidłowości zostały usunięte i wydać decyzję o odmowie lub udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, uwzględniając przed jej wydaniem wskazania niniejszej decyzji. Sprzeciw od tej decyzji wniosła spółka P. Sp. z o.o. z siedzibą w L. , zarzucając organowi naruszenie: I. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie mimo braku ustawowych przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej, tj. przy braku wykazania łącznie, że: a) decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz b) "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", podczas gdy organ odwoławczy dysponował materiałem pozwalającym na wydanie decyzji merytorycznej (reformatoryjnej) albo co najmniej nie wykazał realnej "konieczności" dodatkowych ustaleń w stopniu uzasadniającym kasację, II. art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niewykazanych przesłankach kasacji, podczas gdy kontrola w trybie sprzeciwu dotyczy właśnie istnienia (bądź braku) przesłanek art. 138 § 2 k.p.a. III. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez przyjęcie przez organ odwoławczy hipotetycznych "wątpliwości" (dot. kondygnacji i miejsc postojowych) jako podstawy kasacji, bez wykazania, że organ I instancji nie mógł ich wyjaśnić w toku postępowania oraz bez przedstawienia, na czym polega nieusuwalna luka dowodowa uzasadniająca kasatoryjność. IV. art. 7a § 1 k.p.a. (zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony) przez przyjęcie wykładni ograniczającej uprawnienie inwestycyjne skarżącego w sytuacji, gdy ewentualne wątpliwości interpretacyjne postanowień planu miejscowego powinny być rozstrzygane na korzyść strony, jako że postępowanie dotyczy ograniczenia uprawnienia (uzyskania pozwolenia). W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca spółka wskazała, że same wątpliwości organu odwoławczego, oparte na preferowanej (rozszerzającej) interpretacji planu miejscowego nie mogą uzasadniać wydania decyzji kasatoryjnej, zwłaszcza, gdy te wątpliwości dają się rozstrzygnąć poprzez wykładnię prawa. Skarżący przedstawił swoja interpretację § 6 ust. 2 pkt 4 planu miejscowego w zakresie liczby kondygnacji budynki i poddasza użytkowego oraz § 20 pkt 2 planu miejscowego w zakresie liczby miejsc parkingowych. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Mazowiecki podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej w skrócie p.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Jak z powyższego wynika, cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc, jak w przypadku skarg, w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do odstąpienia od zasady ogólnej ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Dodać należy, że z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (por. wyroki NSA z: 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19, 3 grudnia 2019 r., II OSK 3552/19, 8 stycznia 2020 r., II OSK 3880/19, 12 marca 2020 r., II OSK 570/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z unormowania tego wynika, że organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch wskazanych wyżej przesłanek. Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują zaś do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wprawdzie bowiem postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji może być uzupełniony, niemniej organ odwoławczy może to uczynić jedynie w niezbędnym zakresie wyznaczonym treścią art. 136 k.p.a. Ponadto, na treść i zakres decyzji kasacyjnej ma wpływ także art. 138 § 2a k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Rozpoznając sprzeciw wniesiony w tej sprawie, Sąd uznał, że jest on niezasadny. Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 4 grudnia 2025 r., Nr 450/BIA/PB/2025/O odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia w celu dokonania oceny zgodności inwestycji z planem miejscowym. Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Organ odwoławczy trafnie wskazał, że organ I instancji się skupił się w uzasadnieniu decyzji tylko i wyłącznie na niewywiązaniu się przez inwestora z pkt 4 postanowienia z 9 grudnia 2024 r., wzywającego do uzupełnienia braków w dokumentacji poprzez przedłożenie uzgodnienia zarządcy drogi na podstawie art. 35 ust. 3 u.d.p. o możliwości połączenia działek z drogą klasy L oraz opinii komunikacyjnej, co w ocenie Wojewody było nieuzasadnione. Organ I instancji w przeprowadzonym postępowaniu nie poczynił natomiast odpowiednich działań i nie zebrał wszystkich niezbędnych dowodów, zmierzających do prawidłowego ustalenia pełnego stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. W szczególności Wojewoda powziął wątpliwości co do zgodności inwestycji z § 6 pkt 4 m.p.z.p. w brzmieniu: "ustala się nieprzekraczalną wysokość nowo realizowanej zabudowy mieszkaniowej i usługowej do 2 kondygnacji z poddaszem użytkowym, nie więcej niż 10 m.n.p.t. do kalenicy dachu" oraz z § 6 ust. 2 pkt 14 m.p.z.p. w zw. z § 20 m.p.z.p., który to przepis w pkt 2 dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przewiduje: "2 miejsca postojowe na dom jednorodzinny, połowę budynku bliźniaczego lub segment w zabudowie szeregowej." Wbrew treści sprzeciwu, Sąd na tym etapie postępowania nie jest uprawiony do przesądzania czy interpretacja przepisów prawa materialnego zaprezentowana w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej jest prawidłowa, ponieważ Sąd w tym postępowaniu ocenia wyłącznie prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Kwestie te powinny zostać najpierw wyjaśnione przez organ I instancji, w szczególności, że jest to organ, który w pierwszej kolejności powinien wypowiedzieć się co do zgodności inwestycji z planem miejscowym. W ocenie Sądu, prawidłowo zatem organ odwoławczy stwierdził, że kwestie te wymagają ponownego wyjaśnienia przez organ I instancji i ustalenia czy będący przedmiotem niniejszego postępowania projekt budowlany przewiduje w istocie 3 kondygnacje, czy też przewiduje w istocie 2 kondygnacje i poddasze użytkowe. Jak trafnie zauważył organ odwoławczy, organ I instancji nie odniósł się także do kwestii dotyczących zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami planu w zakresie spełnienia przez inwestora wskaźnika dotyczącego wymaganej ilości miejsc postojowych. Reasumując, w ocenie Sądu, słusznie Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że organ I instancji nie podjął wszystkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Wskazać należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nie ulega wątpliwości, że – zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b. – organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek zbadać zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Wojewoda wyraził w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej swoje wątpliwości co do zgodności projektu z planem miejscowym w dwóch wyżej wskazanych kwestiach, polecając jednak organowi I instancji ponowne zbadanie tych kwestii. Jeżeli organ I instancji podzieliłby te zapatrywania Wojewody, to musiałby wezwać inwestora do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i doprowadzenia projektu do zgodności z planem miejscowym na podstawie art. 35 ust. 3 P.b. Dokonywanie tych czynności na etapie postępowania odwoławczego oznaczałoby uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Ponadto organ I instancji nie wypowiedział się co do zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b.). Nie sprawdził też prawidłowo zgodności projektu z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2023 r., poz. 2405). Reasumując stwierdzić należy, że słusznie Wojewoda stwierdził, że organ I instancji nie dokonał wyczerpujących sprawdzeń, analizy i oceny przedłożonej dokumentacji, czym naruszył przepisy prawa materialnego, w tym art. 35 ust. 1 P.b. oraz przepisy postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy nie może zastępować postępowania przed organem I instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Zdaniem Sądu, uzasadnione jest zatem stanowisko Wojewody Mazowieckiego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, uzasadniał wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem zarzuty sprzeciwu dotyczące naruszenia tego przepisu są nieuzasadnione. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. przez przyjęcie wykładni przepisów planu ograniczającej uprawnienie inwestycyjne skarżącego, wskazać należy, iż Wojewoda wskazał jedynie na nasuwające się wątpliwości interpretacyjne co do zgodności inwestycji ze wskazanymi zapisami planu miejscowego, polecając organowi I instancji rozstrzygnięcie tej kwestii w ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do treści art. 64d § 1 ppsa.