VII SA/Wa 434/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2018 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...]WINB) decyzją z [...] grudnia 2017r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257, dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017r., poz. 1332 ze zm.) po zapoznaniu się z odwołaniem [...] Portu Lotniczego [...] Sp. z o.o. – umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] [...] (PINB) nr [...] z [...] października 2017r., umarzającej postępowanie nadzorcze w sprawie budynku mieszkalno - warsztatowego D. G. na działce nr ew. [...] w S., gm. P.. Organ wskazał, że uprzednio postanowieniem uchylił postanowienie organu powiatowego odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie budynku mieszkalno - warsztatowego oraz budynku mieszkalnego na ww. działce i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ponownym postepowaniu wezwano [...] Port Lotniczy [...] Sp. z o.o. do wykazania interesu prawnego uprawniającego do udziału w tym postępowaniu. Odpowiedzi Spółka udzieliła pismem z 14.09.2017r. Następnie 25.09.2017r. organ zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie opisanego budynku mieszkalnego. PINB decyzją z [...].10.2017r. umorzył postępowanie (wobec braku przesłanek do nakładania obowiązków w trybie nadzoru budowlanego). Organ odwoławczy podkreślił, że jego obowiązkiem przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy jest ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, tj. m. in. czy zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do skorzystania z takiego środka zaskarżenia. Niedopuszczalne jest bowiem rozpatrzenie odwołania, które złożył podmiot nie będący stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ powołując się na orzecznictwo sądowe wyjaśnił, że umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., może mieć miejsce wtedy, gdy organ II instancji stwierdzi, że zaszły okoliczności skutkujące bezprzedmiotowością tego postępowania, a więc wówczas, gdy wystąpił brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego powodujący brak podstaw do załatwienia sprawy co do istoty. Przesłanki bezprzedmiotowości na gruncie art. 105 k.p.a. stanowią: cofnięcie odwołania (art. 137 k.p.a.) oraz ustalenie w toku postępowania odwoławczego, że skarżący nie jest stroną (art. 127 § 1 k.p.a.). Dalej zaznaczył, że w myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny musi być oparty na prawie materialnym, a nie wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu, że taki interes posiada. Tak więc podmiot mający tylko interes faktyczny, nie oparty o przepisy prawa materialnego nie może być stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. WINB uznał, że Spółka nie posiada statusu strony w postępowaniu prowadzonym w ramach nadzoru budowlanego w przedmiocie budynku mieszkalno - warsztatowego stanowiącego własność D. G.. Następnie organ wskazał, że zgodnie z art. 61 § 4 kpa, obowiązany był z urzędu ustalić, kto ma w sprawie interes prawny lub obowiązek. Właściwe ustalenie stron postępowania jest bowiem bezwzględną przesłanką prawidłowości postępowania obwarowaną sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 4 kpa). Organ zaznaczył, iż odwołujący swój interes prawny wyprowadza z obowiązków wobec D. G., wynikających z art. 129 ust. 2 w zw. z art. 136 ust. 2 i 3 Prawo ochrony środowiska. D. G. złożył bowiem przeciwko Spółce pozew o zapłatę odszkodowania na podstawie ww. przepisów tj. kosztów poniesionych w celu wypełnienia wymagań technicznych ww. budynków. Art. 129 ust. 2 P.o.ś. stanowi bowiem, iż w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości jej właściciel może żądać odszkodowania za poniesioną szkodę; szkoda obejmuje również zmniejszenie wartości nieruchomości. Ponadto, w myśl art. 136 ww. ustawy w razie ograniczenia sposobu korzystania ze środowiska w wyniku ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania właściwymi w sprawach spornych dotyczących wysokości odszkodowania lub wykupu nieruchomości są sądy powszechne. 2. Obowiązany do wypłaty odszkodowania lub wykupu nieruchomości jest ten, którego działalność spowodowała wprowadzenie ograniczeń w związku z ustanowieniem obszaru ograniczonego użytkowania ". W ocenie [...]WINB ewentualna zapłata właścicielowi obiektu Spółkę odszkodowania w związku z toczącym się postępowaniem cywilnym, pozostaje bez wpływu na legalność ww. budynku. Aby uzyskać status strony należy wykazać faktyczne oddziaływanie wykonanych lub wykonywanych robót na prawnie chronioną sferę swoich praw i obowiązków w zakresie podlegającym prawu budowlanemu. Dalej organ wyjaśnił pojęcie obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, podkreślając, że włączenie nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu ma miejsce wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, będą się również konkretyzować normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane, z których określony podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Bezpośrednie zainteresowanie rozstrzygnięciem sprawy świadczy jedynie o interesie faktycznym, który nie jest przesłanką do uznania za stronę postępowania. W tej sprawie nieruchomość D. G. nie powoduje ograniczeń w korzystaniu z praw Spółki. Zdaniem [...]WINB to istnienie Portu Lotniczego [...] ma wpływ na zagospodarowanie nieruchomości znajdujących się w obszarze ograniczonego użytkowania Portu Lotniczego, określonym w uchwale nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...].06.2012 r. Uchwała nie przesądza o interesie prawnym w postępowaniach z zakresu nadzoru budowlanego dotyczących nieruchomości leżących na obszarze ograniczonego użytkowania. Źródłem interesu prawnego Spółki nie są również powoływane przepisy Prawa o ochronie środowiska. Odnoszą się bowiem do leżących po stronie podmiotu prowadzącego działalność obowiązków wypłaty odszkodowań lub wykupów nieruchomości w związku ze szkodami z uwagi na charakter tej działalności. W związku z powyższym, w ocenie [...]WINB, brak jest podstaw do uznania Spółkę za stronę postępowania. Organ dodał, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądowego, stwierdzenie, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, powinno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Skargę na powyższą decyzję złożył [...] Port Lotniczy [...] Sp. z o.o. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotni wpływ na wynik sprawy: 1. art. 138 § 1 pkt. 3 w zw. z art. 28 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania odwoławczego z powodu ustalenia że odwołującemu się nie przysługuje przymiot strony postępowania; 2. art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i nieuchylenie w całości decyzji organu powiatowego i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Spółka podkreśliła, że przymiot strony w postępowaniu legalizacyjnym powinien być ustalony w oparciu o art. 28 k.p.a., a nie art. 28 ust. 2 Prawo budowlane. WINB do oceny interesu prawnego skarżącej niezasadnie zastosował bowiem pojęcie obszaru oddziaływania obiektu z art. 3 pkt 20 PB w zw. z art. 28 ust. 2 PB. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. Powołując się na art. 28 k.p.a. i orzecznictwo skarżąca stwierdziła, że kryterium interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, w związku z czym wymaga związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego podanie, a obowiązującym prawem. Podmiot wnoszący podanie powinien zatem działać we własnym imieniu oraz posiadać roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie od obowiązków. Samo pojęcie interesu prawnego rozpatrywane jest w kategoriach obiektywnych, co oznacza, że istnieje on wtedy, gdy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego dany podmiot wywodzi swoje prawa i obowiązki. Jednostka posiada interes prawny, jeżeli między jej sytuacją prawną a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne i rzeczywiste powiązanie, czyniące ją "zainteresowaną" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnioną do udziału w nim w charakterze strony . Zdaniem Spółki, przepisami prawa materialnego, z których wynika jej interes prawny są art. 129, art. 136 P.o.ś. w zw. z uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego [...] W [...] [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2012 r., poz. [...] ze zm.). Zgodnie z art. 129 ust. 2 P.o.ś. właściciel nieruchomości w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z niej może żądać odszkodowania za poniesioną szkodę; szkoda obejmuje również zmniejszenie wartości nieruchomości. Na podstawie art. 136 ust. 3 P.o.ś. w razie określenia na obszarze ograniczonego użytkowania wymagań technicznych dotyczących budynków szkodą, o której mowa w art. 129 ust. 2, są także koszty poniesione w celu wypełnienia tych wymagań przez istniejące budynki, nawet w przypadku braku obowiązku podjęcia działań w tym zakresie. Art. 136 ust. 2 przewiduje, że obowiązany do wypłaty odszkodowania lub wykupu nieruchomości jest ten, którego działalność spowodowała wprowadzenie ograniczeń w związku z ustanowieniem obszaru ograniczonego użytkowania. Uchwała Sejmiku w § 4 wprowadziła ograniczenia w zakresie przeznaczania terenu i sposobu korzystania z terenów obszaru ograniczonego użytkowania. W § 5 pkt 1 Uchwały określono wymagania techniczne dotyczące budynków objętych tym obszarem poprzez zastosowanie zabezpieczenia zapewniającego dopuszczalne poziomy hałasu w pomieszczeniach - zgodnie z prawem budowlanym i przepisami wykonawczymi do tej ustawy. Na podstawie ww. regulacji prawnej, skarżący może zatem zostać zobowiązany do wypłaty odszkodowania na rzecz D. G.. Pozwem z 22 lutego 2017 r. D. G. wystąpił do [...] o zapłatę odszkodowania na podstawie ww. przepisów, dochodząc kosztów poniesionych w celu wypełnienia wymagań technicznych przez budynki położone na nieruchomości o nr ew. [...]. Według skarżącej ww. budynki najprawdopodobniej nie zostały wzniesione w pełni legalnie, na co Spółka zwróciła uwagę w zawiadomieniu z 2 maja 2017 r. W zależności od rozstrzygnięcia Sądu Lotnisko może zostać zobowiązane do zapłaty odszkodowania w wysokości zależnej od kosztów dostosowania budynków do wymagań technicznych. [...] nie powinien jednak zostać zobowiązany do zapłaty kosztów dostosowania budynków, które wzniesione są niezgodnie z prawem. Skarżąca wskazała, że w analogicznej sprawie o sygn. [...] biegły, szacując wartość odszkodowania przyjął stan budynku z dokumentacji architektonicznej, zastrzegając, że uwzględnienie powierzchni zaadaptowanego niemieszkalnego poddasza będzie możliwe po przedstawieniu dokumentów potwierdzających legalność zmiany sposobu użytkowania. Zdaniem Spółki, rozstrzygnięcie w sprawie samowoli budowlanej wpływa bezpośrednio na jej obowiązki wynikające z POŚ. W wyroku NSA z 13 grudnia 2016 r. stwierdził, że decyzja może mieć wpływ na sytuację prawną danego podmiotu, jeśli interes tego podmiotu jest bezpośredni, konkretny, realny oraz znajdujący potwierdzenie w okolicznościach faktycznych. Podobne stanowisko NSA przedstawił w wyroku z 30 marca 2016 r. gdzie stwierdził, iż: "Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby." Umarzając postępowanie odwoławcze organ naruszył zatem art. 138 1 pkt. 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (Dz. U. z 2018r. poz. 1302), dalej p.p.s.a. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd kontrolował w tej sprawie decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2017r. umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] [...] z [...] października 2017r. uznając, że skarżąca nie posiada przymiotu strony, a zatem nie może skutecznie kwestionować decyzji umarzającej postępowanie nadzorcze w sprawie budynku mieszkalno -warsztatowego D. G. na działce nr ew. [...] w S.. W takim też zakresie mogła być przeprowadzona ocena Sądu, bowiem decyzja organu odwoławczego o charakterze formalnym, wyznacza granice sprawy sądowoadministracyjnej. Dlatego też w takim przypadku kontrola Sądu ograniczała się jedynie do oceny, czy istniały podstawy do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Wskazać zatem trzeba, że – jak miało to miejsce w kontrolowanej sprawie -twierdzenie wnoszącego odwołanie, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego interesu prawnego, podlega weryfikacji w postępowaniu odwoławczym, a w przypadku jej negatywnego wyniku organ drugiej instancji umarza postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. uchwała NSA z 5 lipca 1999 r., sygn. OPS 16/98, wyrok NSA z 10 marca 2009 r., sygn. II OSK 316/08). Decyzja podejmowana w oparciu o omawiany przepis rozstrzyga zatem wyłącznie w zakresie braku legitymacji podmiotu wnoszącego odwołanie i kończy postępowanie. Zgodnie bowiem z art. 127 § 1 k.p.a. prawo wniesienia odwołania służy stronie postępowania. Jeżeli podmiot wnoszący odwołanie nie ma takiego przymiotu, to postępowanie przed organem drugiej instancji staje się bezprzedmiotowe (zob. wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 938/10, LEX nr 1081962). Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, o tym czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje wola czy samo przekonanie podmiotu bądź dopuszczenie go przez organ do udziału lub poinformowanie o wyniku postępowania, ale to, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny. Zgodnie bowiem z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotną cechą strony w rozumieniu powołanego wyżej przepisu jest to, że jest ona podmiotem własnych praw (interesów prawnych) lub obowiązków, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny ma zatem swoje źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia – co wymaga podkreślenia - ściśle związaną z przedmiotem postępowania, w którym udziału domaga się dany podmiot. Pojęcie "interes prawny" oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes musi być osobisty, własny, indywidualny, konkretny i bezpośredni, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Źródłem interesu prawnego musi być norma prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Treścią interesu prawnego na gruncie prawa administracyjnego - decydującego o statusie strony postępowania w myśl art. 28 k.p.a. - jest co do zasady możliwość uzyskania przez określony podmiot merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. W konsekwencji, jeżeli norma prawna nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o jej interesie prawnym, a więc o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. W świetle przedstawionej wyżej argumentacji, nie można było zgodzić się z zarzutami skargi, że interes prawny skarżącej w kwestionowaniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] [...] wydanej w postępowaniu naprawczym, toczącym się w trybie nadzoru budowlanego da się wywieść bezpośrednio z art. 129, art. 136 P.o.ś. w związku z cyt. uchwałą Sejmiku Województwa [...] w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego [...] w [...] [...]. Nie zachodzi bowiem związek – w szczególności - bezpośredni, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, pomiędzy rozpatrywaną sprawą, a żądaniem odszkodowania za poniesioną szkodę przez właściciela wskazanej nieruchomości w związku z ograniczeniem sposobu jej korzystania, o jakiej mowa w art. 129 ust. 2 P.o.ś, czy wynikającym z art. 136 ust. 3 P.o.ś. uprawnieniem do żądania kosztów w razie określenia na obszarze ograniczonego użytkowania wymagań technicznych dotyczących budynków w związku ze szkodą, o której mowa w art. 129 ust. 2, jak również ewentualną możliwością wypłaty przez skarżącą odszkodowania lub wykupu nieruchomości D. G. w trybie art. 136 ust. 2 P.o.ś. w związku z ustanowieniem obszaru ograniczonego użytkowania i poniesieniem kosztów w celu wypełnienia wymagań technicznych budynków na działce nr ew. [...]. Wprawdzie skarżąca jest bezpośrednio zainteresowana wynikiem tej sprawy, jednak zainteresowania tego nie może poprzeć takimi przepisami prawa materialnego, które mogłyby stanowić podstawę skierowanego żądania Spółki w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru budowlanego, a w konsekwencji nie posiada również legitymacji do złożenia odwołania. W tego rodzaju postępowaniach - czego skarżąca zdaje się nie zauważać – organy nadzoru budowlanego dokonują bowiem czynności o charakterze policyjnym w celu kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego dla ochrony interesu publicznego. Weryfikacja ta polega na ocenie legalności prowadzonych, jak i zakończonych robót budowlanych. W konsekwencji Sąd nie podzielił argumentacji skargi, że [...] Port Lotniczy [...] Sp. z o.o. posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w rozpatrywanej sprawie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a, oddalił skargę.