VII SA/Wa 447/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla asesor WSA Nina Beczek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 lipca 2025 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 grudnia 2024 r. nr 1495/24 w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego oddala skargę. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania P. sp. z o.o., decyzją z 31 grudnia 2024 r. nr 1495/24 utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] września 2024 r. nr [...] nakazującą P. sp. z o.o. doprowadzenie do stanu poprzedniego budynku handlowo-usługowego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w S. przy ul. [...], poprzez wykonanie następujących robót budowlanych: - część I budynku o maksymalnych wymiarach ok. 52,70 x 15,90 m: • likwidacja nowych okien w ścianie budynku od strony południowo-zachodniej (od strony ul. [...]), • przywrócenie poprzednich wymiarów wejścia głównego i okien w ścianie budynku od strony północno-zachodniej (przy narożniku budynku od strony zachodniej), • przywrócenie okna w ścianie budynku od strony północno-zachodniej (w pobliżu wyjścia ewakuacyjnego), • likwidacja obudowy (imitującej drewno) ściany zewnętrznej budynku od strony północno-zachodniej powodującej zasłonięcie istniejących okien i drzwi, • demontaż obudowy wejścia głównego wraz z szyldem reklamowym; - część II budynku o wymiarach ok. 7,50 x 6,20 m: • likwidacja nowych otworów okiennych i drzwiowych (częściowo zabudowanych oknami) w ścianie od strony południowo-wschodniej, • przywrócenie wymiarów otworów okiennych w ścianie od strony południowo- zachodniej (od strony ul. [...]); - część III budynku o wymiarach ok. 6,20 x 4,50 m: • likwidacja zadaszenia konstrukcji stalowej, dobudowanego do ściany budynku oraz wspartego na dwóch słupach, • odtworzenie rozebranej części budynku handlowo-usługowego o wymiarach ok. 6,20 x 4,50 m od strony południowo-wschodniej. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko i argumentację wyrażone przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w trakcie kontroli przeprowadzonej [...] lipca 2024 r. stwierdzono, że na działce nr ew. [...] w S. przy ul. [...] zlokalizowany jest budynek handlowo-usługowy, jednokondygnacyjny, murowany, z dachem wielospadowym krytym papą. Ustalono, że w I części budynku o maksymalnych wymiarach ok. 52,70 x 15,90 m prowadzona jest działalność handlowa (sklep spożywczo-przemysłowy oraz sklep odzieżowy). Stwierdzono, że w tej części budynku wykonane zostały roboty budowlane obejmujące m.in. remont dachu (wymiana pokrycia), remont elewacji (ocieplenie i wykończenie), remont wewnętrznych instalacji: elektrycznej, wodociągowej, kanalizacyjnej, centralnego ogrzewania, naprawę posadzki oraz wymianę stolarki okiennej i drzwiowej. Stwierdzono, że wykonano również roboty obejmujące wykonanie nowych okien w ścianie budynku od strony południowo-zachodniej (od strony ul. [...]), zwiększenie wymiarów wejścia głównego i okien w ścianie budynku od strony północno-zachodniej (przy narożniku budynku od strony zachodniej), zlikwidowanie okna w ścianie budynku od strony północno-zachodniej (w pobliżu wyjścia ewakuacyjnego), wykonanie obudowy ściany zewnętrznej budynku od strony północno-zachodniej powodującej zasłonięcie istniejących okien, wykonanie obudowy wejścia głównego wraz z montażem szyldu reklamowego oraz zmianę układu ścian wewnątrz budynku. W trakcie kontroli ustalono również, że w II części budynku handlowo-usługowego o wymiarach ok. 7,50 x 6,20 m prowadzone są roboty budowlane. Do dnia kontroli wykonano nowe otwory okienne i drzwiowe (częściowo zabudowane oknami) w ścianie od strony południowo-wschodniej, powiększono otwory okienne i zamontowano okna w ścianie od strony południowo-zachodniej (od strony ul. [...]), wykonano nowy wieniec obwodowy oraz wykonano nowy stropodach z płyt warstwowych. Stwierdzono także, że dokonano rozbiórki części budynku handlowo-usługowego o wymiarach ok. 6,20 x 4,50 m (część III) od strony południowo-wschodniej. W tym miejscu wykonano zadaszenie o konstrukcji stalowej, dobudowane do ściany budynku oraz wsparte na dwóch słupach, posiadające dach jednospadowy, kryty płytami warstwowymi. Pod zadaszeniem brak jest posadzki. Ustalono, że P. sp. z o.o. - właściciel działki nr [...] - w dniu [...] sierpnia 2023 r. dokonało w Starostwie Powiatowym w S. zgłoszenia robót budowlanych obejmujących remont (wymianę) pokrycia dachowego na przedmiotowym budynku handlowo-usługowym. Obecny przy kontroli W. K. - przedstawiciel P. sp. z o.o. - oświadczył, że roboty budowlane w części sklepowej budynku (część I) wykonywane były od września 2023 r. do maja 2024 r., natomiast roboty budowlane w częściach II i III prowadzone są od połowy czerwca 2024 r. Według wiedzy W. K. otwory okienne i drzwiowe w ścianach zewnętrznych budynku były istniejące i dokonano jedynie wymiany stolarki w istniejących wymiarach. Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego (m.in. archiwalnych zdjęć przedmiotowego budynku wykonanych w 2019 r., uzyskanych z serwisu internetowego "Google Street View") organ stwierdził, że w przedmiotowym budynku handlowo-usługowym wykonano roboty budowlane wykraczające poza zakres remontu, obejmujące m.in.: 1) część I budynku - wykonanie nowych okien w ścianie budynku od strony południowo- zachodniej (od strony ul. [...]), zwiększenie wymiarów wejścia głównego i okien w ścianie budynku od strony północno-zachodniej (przy narożniku budynku od strony zachodniej), zlikwidowanie okna w ścianie budynku od strony północno-zachodniej (w pobliżu wyjścia ewakuacyjnego), wykonanie obudowy ściany zewnętrznej budynku od strony północno-zachodniej powodującej zasłonięcie istniejących okien, wykonanie obudowy wejścia głównego wraz z montażem szyldu reklamowego, zmiana układu ścian wewnątrz budynku; 2) część II budynku - wykonanie nowych otworów okiennych i drzwiowych w ścianie od strony południowo-wschodniej, powiększenie otworów okiennych w ścianie od strony południowo-zachodniej (od strony ul. [...]), wykonanie nowego wieńca obwodowego oraz nowego stropodachu z płyt warstwowych; 3) część III budynku - rozbiórka części budynku o wymiarach ok. 6,20 x 4,50 m od strony południowo-wschodniej oraz wykonanie w tym miejscu zadaszenia konstrukcji stalowej. W wyniku wykonania powyższych robót nastąpiła zmiana parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego (bez zmiany charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji). Organ uznał, że taki zakres robót stanowi przebudowę przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych istniejącego obiektu budowlanego. Wykonanie robót budowlanych, związanych z przebudową budynku handlowo-usługowego w zakresie przegród zewnętrznych i elementów konstrukcyjnych, zgodnie z art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wymagało wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponieważ roboty budowlane wykonane zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę uznano, że przebudowa przedmiotowego budynku handlowo-usługowego stanowi samowolę budowlaną. Jednocześnie ustalono, że zgodnie z § 6 ust. 4 uchwały Rady Miejskiej w S. z [...] kwietnia 2002 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Placu Ks. B., S. R., M. R. z otaczającą zabudową, działka nr [...] wraz z przedmiotowym budynkiem handlowo-usługowym leży w strefie ochrony konserwatorskiej. Natomiast zgodnie z § 20 ust. 4 tej uchwały, koncepcja architektoniczno-budowlana przebudowy przedmiotowego budynku wymagała uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Organ wyjaśnił, że przy rozpatrywaniu sprawy nie zastosowano art. 48 ustawy Prawo budowlane, gdyż samowolnie wykonane roboty budowlane nie były, w myśl przepisów tej ustawy, budową obiektu budowlanego lub jego części a przebudową istniejącego obiektu budowlanego. Usuwanie skutków samowoli polegającej na wykonywaniu bez pozwolenia lub zgłoszenia innych robót budowlanych niż budowa obiektu budowlanego podlega reżimowi określonemu w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W związku z powyższym, postanowieniem z 2 sierpnia 2024 r., wydanym na podstawie z art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane: 1. wstrzymano prowadzenie robót budowlanych, wykonywanych na działce nr [...] w S. przy ul. [...], związanych z przebudową budynku handlowo-usługowego; 2. nałożono na inwestora – P. sp. z o.o. - obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, ekspertyzy zawierającej inwentaryzację oraz ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych wraz z określeniem zakresu czynności lub robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, jeżeli zachodzi taka potrzeba. Jednocześnie poinformowano, że z uwagi na położenie przedmiotowego budynku handlowo-usługowego w strefie ochrony konserwatorskiej oraz wymagania zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy dokonać uzgodnienia przedmiotowej ekspertyzy z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. W dniu [...] sierpnia 2024 r. inwestor przedłożył ekspertyzę techniczną, sporządzoną przez mgr inż. E. M. oraz mgr inż. W B. Ekspertyza zawierała inwentaryzację oraz ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych. W ekspertyzie stwierdzono, że: "Roboty budowalne związane z przebudową budynku handlowo-usługowego na działce o nr ewidencyjnym [...] w S. ul. [...] (...) są jeszcze niezakończone. Należy dokończyć obudowę dachu z płyty warstwowej zadaszonej konstrukcji stalowej, dokończyć prace przy utwardzeniu terenu pod zadaszeniem od strony S. R. Zgodnie z zapisami § 7.1.pkt. 4 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszaru Placu Ks. B., S. R., M. R. z otaczająca zabudową, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 roku, ustalono zasady i warunki kształtowania formy architektonicznej elewacji frontowych budynków w tym kolorystyki, które określono jako cieple, pastelowe. Wskazanym jest zmiana koloru obudowy wejścia od strony Placu Księdza S. B., która wykonana jest z blachy powlekanej tłoczonej w kolorze czerwonym na kolor obudowy stonowany, pastelowy ciepły zgodny z w/w zapisami planu. Stan techniczny robót budowlanych przebudowy istniejącego budynku handlowo-usługowego na działce o nr ewidencyjnym [...] w S. ul. [...] jest dobry, wszystkie roboty wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną, zgodnie z obowiązującymi normami, jego użytkowanie nie będzie stanowić zagrożenia dla bezpieczeństwa i zdrowia jego inwestorów i użytkowników.". Analizując przedłożoną ekspertyzę organ stwierdził, że na jej 1 i 6 stronie znajduje się pieczątka Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Warszawie Delegatura w S. z adnotacją: "Uzgodniono dnia 27.08.2024 r. M. S." wraz z podpisem. Do ekspertyzy dołączono również zaświadczenie Urzędu Miasta S.z [...] sierpnia 2024 r. informujące, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru Placu Ks. B., S. R., M. R. z otaczającą zabudową, działka nr [...] leży w obszarze 10UHg - teren usług handlu z uzupełniającą funkcją gastronomii. Do zaświadczenia załączono odpis uchwały Rady Miejskiej w S z [...] kwietnia 2002 r. Ustalono, że zgodnie z § 20 ust. 2 mpzp, istniejący na terenie 10UHg pawilon handlowy został określony jako: "dysharmonizujący z otoczeniem. Jego modernizacja lub przebudowa wymaga przekształcenia formy dachu na dach stromy czterospadowy o nachyleniu 30 stopni, dostosowania obrysu zewnętrznego do linii zabudowy oznaczonych na rysunku planu oraz wprowadzenia otwartych podcieni wzdłuż jego czterech elewacji.". W wyniku analizy dokumentacji organ stwierdził, że przedłożona ekspertyza niedostatecznie wyjaśnia sprawę, brak jest bowiem jednoznacznej oceny zgodności wykonanych robót budowlanych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W celu dokładnego wyjaśnienia sprawy, w dniu [...] września 2024 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną z udziałem: W. K. - przedstawiciela P. U. H. U. T. sp. z o.o., B. K. - kierownika Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Warszawie Delegatura w S. oraz E. M. - osoby sporządzającej ekspertyzę. B. K. oświadczyła, że uzgodnienie przedmiotowej ekspertyzy powinno odbyć się poprzez złożenie pisma do WUOZ, po czym WOUZ w ciągu 30 dni od dnia złożenia pisma powinien wydać stanowisko. Pismo takie nie zostało złożone do WUOZ Delegatura w S. Oświadczyła również, że uzgodnienie znajdujące się na ekspertyzie zostało dokonane przez osobę nieposiadającą do tego upoważnienia. W trakcie rozprawy ustalono, że przedstawiona przez inwestora ekspertyza nie została prawidłowo uzgodniona z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Ustalono również, że zakres robót uwzględniony w ekspertyzie nie spowoduje doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, w tym m.in. ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W. K. - przedstawiciel P. U. H. U. T. sp. z o.o. - oświadczył, że w najbliższym czasie inwestor podejmie decyzję co do dalszych kroków w przedmiotowej sprawie. W okolicznościach niniejszej sprawy, w odniesieniu do robót wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, w postępowaniu naprawczym stosuje się art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 Prawa budowlanego. Organ wyjaśnił, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ma zastosowanie w sytuacji, gdy roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Wówczas organ nakazuje zaniechanie dalszych robót (co w stosunku do prac już wykonanych raczej nie znajduje zastosowania), rozbiórkę obiektu lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. Jeżeli natomiast możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, organ wydaje decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone ustaleniami faktycznymi co do możliwości zalegalizowania samowoli. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 jest podstawą do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Przez osiągnięcie stanu zgodnego z prawem należy rozumieć m.in. zgodność z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Decyzje wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, nakazujące m.in. doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, powinny być wydawane przez organy nadzoru budowlanego, po dokonaniu oceny stanu faktycznego i prawnego, w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 tej ustawy. Wskazywana zgodność z prawem to również zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny. Stan zgodności z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego - Prawa budowlanego, oznacza niewątpliwie zgodność wykonanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu - zgodność z postanowieniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bądź decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W wyniku analizy posiadanej dokumentacji organ stwierdził, że doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, a w szczególności do stanu zgodnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymagałoby zrealizowania robót budowlanych znacznie wykraczających poza zakres naprawczych czynności lub robót budowlanych, możliwych do wykonania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rozpoczęcie przebudowy budynku implikuje konieczność wykonania szeregu innych, dodatkowych robót budowlanych, m.in. przekształcenia formy dachu na dach stromy czterospadowy o nachyleniu 30°, dostosowania obrysu zewnętrznego do linii zabudowy oznaczonych na rysunku planu oraz wprowadzenia otwartych podcieni wzdłuż jego czterech elewacji. Ponieważ w prowadzonym postępowaniu organ stwierdził brak możliwości doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, dlatego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nakazał doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosło P. H.-U. T. sp. z o.o. z siedzibą w S. Zaskarżonej decyzji zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który może mieć wpływ na wydaną decyzję, tj.: 1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego polegające na: a) przyjęciu przez organ, że budynek położony w S. przy ul. [...], którego to dotyczy przedmiotowe postępowanie, leży w granicach opieki konserwatorskiej, podczas gdy z danych uzyskanych wprost od Konserwatora Zabytków Wynika, że obiekt ten nie jest wpisany do rejestru zabytków, a zatem Konserwator Zabytków nie ma obowiązku wydania zgód na dokonywania jakichkolwiek zmian (poza pracami ziemnymi), a jedynie sprawuje ochronę konserwatorską, która to nie wpływa na zakres prac budowlanych prowadzonych przez inwestora w ramach podjętych przez niego czynności, b) bezkrytycznym oparciu się o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego podczas gdy jego zapisy są niepełne, nie uwzględniające zmian w kształtującym się procesie budowlanym, a także zawierają szereg postanowień nieostrych, które pozostawiają organowi luz decyzyjny, c) przyjęciu, że koniecznym było uzyskanie specjalnej zgody Konserwatora Zabytków celem przeprowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych podczas gdy powyższe nie wynika z żadnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a także jest sprzeczne ze stanowiskiem Konserwatora Zabytków, d) przyjęciu, że skarżący nie uzyskał ekspertyzy technicznej zatwierdzonej przez Konserwatora Zabytków z uwagi na fakt podpisania dokumentacji przez osobę - jak to twierdzi organ – nieuprawnioną, e) przyjęciu, że realizacja robót w budynku przy ul. [...] w S. mieści się w definicji przebudowy budynku, która to wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy nie sposób zgodzić się z twierdzeniami, że prace te zmieniły w jakikolwiek sposób parametry użytkowe i techniczne budynku, f) przyjęciu, że posadowiona wiata stanowiąca konstrukcję metalową z dachem jednospadowym stanowi rozbudowę budynku, a zatem, że na jego posadowienie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę; 2. art. 268a kpa w zw. z art. 8 kpa poprzez wydanie decyzji z naruszeniem ww. przepisów, które to naruszenie polegało na nieuwzględnieniu, że inwestor uzyskując akredytację Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków uzyskał to od pracownika uprawnionego na co wskazuje również brzmienie ww. przepisów i nie miał obowiązku przeprowadzać czynności zmierzających do ustalenia czy posiadane przez niego upoważnienie jest ważne także dla uzgodnień ekspertyzy, a także nie wzięciu pod uwagę, że obywatel kierując się zasadą zaufania do organów władzy nie jest zobligowany do stosowania się do wewnętrznych ustaleń organów; 3. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa poprzez przeprowadzenie dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym w szczególności ekspertyzy, która to wyraźnie wskazuje na zgodność wykonywanych robót budowlanych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisów odnoszących się do postanowień w zakresie ochrony konserwatorskiej; 4. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa poprzez dowolność w wydaniu zaskarżonej decyzji poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, a także bezapelacyjne przyjęcie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako głównego punktu odniesienia, podczas gdy dokument ten został sporządzony ponad 20 lat temu, a jego postanowienia są historyczne i nie znajdują oparcia w stanie rzeczywistym; 5. art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 8 i art. 11 kpa, poprzez sporządzenie przez organ uzasadnienia, które narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, tj. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasadę przekonywania, gdyż nie wyjaśnia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się organ podczas załatwiania sprawy, a także podstaw dla jakich organ uznał, że konieczne jest przeprowadzenie wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprost; 6. art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania przez organ z pominięciem zasady zaufania jego uczestników do władzy publicznej, w szczególności poprzez zaniechanie wzięcia pod uwagę, że inwestor nie ma konieczności sprawdzania upoważnienia osoby zatwierdzającej dany dokument z ramienia organu, a tym samym dokonano błędnego uznania, że ekspertyza konserwatorska nie została prawidłowo uzgodniona z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, co tym samym wpłynęło w sposób istotny na treść wydanej decyzji i czyni ją wadliwą; 7. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, podczas gdy decyzja jest obarczona błędami całkowicie dyskredytującymi ją z obrotu w porządku prawnym, a zatem powinna ulec uchyleniu, a postępowanie powinno być prowadzone ponownie przed organem I instancji. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, w stopniu który może mieć wpływ na wydaną decyzję, tj.: 1. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 43 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane (dalej jako: pb) poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowym przypadku zakres robót wykonanych przez inwestora wymagał uzyskania uprzedniego pozwolenia na budowę, podczas gdy z akt przedmiotowego postępowania jasno wynika, że inwestycja realizowana przez odwołującą się Spółkę nie wymaga uzyskania uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem nie stanowi samowoli budowlanej; 2. art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pb poprzez jego niezasadne zastosowanie i wstrzymanie robót budowlanych, podczas gdy nie ziściły się ustawowe przesłanki umożliwiające zasadne i zgodne z prawem wstrzymanie realizacji robót budowlanych, a tym samym istotne naruszenie prawa inwestora do realizacji inwestycji; 3. § 6 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez uznanie, że inwestycja leży w strefie ochrony konserwatorskiej, podczas gdy warunki ochrony konserwatorskiej zawarte są w wytycznych konserwatorskich załączonych do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które to z kolei nie są udostępniane inwestorom, co de facto czyni miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wadliwym; 4. § 20 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że nawet modernizacja budynku stanowiącego przedmiot działań inwestorskich np. remont łazienki, uznawany jest za przebudowę dachu, a zatem stanowi przebudowę budynku co tym samym wymaga uzyskania zgód konserwatorskich, podczas gdy przeprowadzenie takiej wykładni jest zbyt daleko idącej czyni wydaną decyzję wadliwą. Podnosząc powyższe zarzuty, rozwinięte w uzasadnieniu skargi, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, a ponadto o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane bez naruszenia przepisów prawa materialnego i po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego bez naruszenia zasad tego postępowania i norm proceduralnych. Sąd nie stwierdził, aby w kontrolowanym postępowaniu dopuszczono się uchybień wskazanych w skardze, jak również innych naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego, które Sąd ma obowiązek uwzględnić z urzędu, nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.). Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. Zdaniem Sądu postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena zgromadzonego materiału dowodowego dokonana na podstawie przyjętych ustaleń - wbrew zarzutom skargi - jest swobodna, a nie dowolna i znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Sąd stwierdził, że zarzuty skargi nie podważają zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, wszystkie zarzuty wskazane w skardze wskazujące na naruszenia prawa materialnego i procesowego są niezasadne. Podstawę materialnoprawną wydanych decyzji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wedle którego organ nadzoru budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, w drodze decyzji, nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zgodnie natomiast z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, a więc m.in. do robót budowlanych wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uwagi na zakres i rodzaj wykonanych przez skarżącego robót budowlanych wykraczających poza zakres remontu, należy stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały wykonanie opisanych na wstępie robót, w wyniku których nastąpiła zmiana parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Taki zakres robót, jak opisany w decyzji organu I instancji stanowi przebudowę przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych istniejącego obiektu budowlanego. Stosownie bowiem do art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W ocenie Sądu prawidłowo też organy uznały, że na wykonanie spornej przebudowy skarżący winien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Wskazać należy, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ogranicza wolność inwestora w zakresie swobodnego rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych, i to niezależnie od praw przysługujących mu do działki inwestycyjnej. Reglamentacja prawnobudowlana jest przejawem prewencyjnego nadzoru organów administracji publicznej nad aktywnością obywateli, która może wywierać wpływ na sferę szeroko pojętego interesu społecznego (zob. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., II OSK 1318/09). Zasadą ogólną prawa budowlanego jest obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na wykonywanie jakichkolwiek robót budowlanych. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W przepisach tych wskazano m.in. kiedy, w drodze wyjątku od tej zasady, wykonywanie określonych robót budowlanych nie wymaga pozwolenia, wymaga natomiast zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 tej ustawy, oraz kiedy nie wymaga ani pozwolenia, ani zgłoszenia. Przepisy art. 29-31 Prawa budowlanego nie dotyczą rozważanego przypadku. W związku z ustaleniem organów, że inwestor nie legitymuje się wymaganym pozwoleniem na budowę, właściwie zatem wdrożono tryb naprawczy określony art. 50-51 Prawa budowlanego. Podkreślenia również wymaga, że celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co oznacza, że nakazy wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego mogą być zastosowane tylko w takim przypadku, gdy nastąpiło naruszenie prawa niedające się usunąć i wykonane roboty budowlane nie mogą być w żaden sposób doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Niewątpliwie z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Jak bowiem wynika z prawidłowych ustaleń organów, skarżący zgłosił [...] września 2023 r. w Starostwie Powiatowym w S. zamiar wykonywania robót budowlanych polegających na remoncie (wymianie) poszycia dachowego oraz wymianie stolarki okiennej i drzwiowej. Jednakże w trakcie prowadzonych robót inwestor zwiększył zakres wykonywanych robót poprzez remont elewacji, remont instalacji, likwidację otworów okiennych oraz wykonanie nowych otworów (części I budynku). W II części budynku wykonano nowe otwory drzwiowe i okienne, zaś III część budynku rozebrano, a w jej miejsce wykonano zadaszenie konstrukcji stalowej wsparte na dwóch słupach. Wykonane roboty spowodowały zmianę parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu, przez co PINB w S. słusznie zakwalifikował zrealizowany zakres robót jako przebudowę. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 2 pkt 1aa Prawa budowlanego pozwolenia na budowę wymaga: wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków w zakresie ich przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, a także przebudowa, której projekt budowlany wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej. Przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane). Natomiast przebudową są roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane). Zakres wykonanych przez skarżącego robót budowlanych wykracza poza zakres remontu i stanowi przebudowę. W okolicznościach sprawy roboty budowlane dotyczyły przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynku. Roboty budowlane zaś polegające na przebudowie budynku w zakresie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1aa Prawa budowlanego (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 listopada 2021 r., IV SA/Po 689/21). PINB w S. na mocy postanowienia z [...] sierpnia 2024 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonywanych przy przebudowie przedmiotowego budynku handlowo-usługowego i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia ekspertyzy zawierającej inwentaryzację oraz ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych wraz z określeniem zakresu czynności lub robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, jeżeli zachodzi taka potrzeba. Organ powiatowy wskazał na konieczność dokonania uzgodnienia przedmiotowej ekspertyzy z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków z uwagi na położenie przedmiotowego budynku handlowo-usługowego w strefie ochrony konserwatorskiej oraz wymagania zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z § 20 ust. 1-3 uchwały Rady Miejskiej w S. z [...] kwietnia 2002 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Placu Ks. B., S. R., M. R. z otaczającą zabudową, dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 10UHg ustala się funkcję usług handlu detalicznego z funkcją uzupełniającą gastronomii, zgodnie z § 6 ust. 2 i 3 (ust. 1). Określa się istniejący na terenie pawilon handlowy jako dysharmonizujący z otoczeniem. Jego modernizacja lub przebudowa wymaga przekształcenia formy dachu na dach strony czterospadowy o nachyleniu 30 stopni, dostosowania obrysu zewnętrznego do linii zabudowy oznaczonych na rysunku planu oraz wprowadzenia otwartych podcieni wzdłuż jego czterech elewacji (ust. 2). Ustala się wysokość budynku 1 kondygnacja z przestrzenią dachową, w której dopuszcza się sytuowanie powierzchni użytkowych doświetlanych oknami pojedynczymi umieszczonymi w lukarnach (ust. 3). Koncepcja architektoniczno-budowlana przebudowy pawilonu wymaga uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Przebudowa pawilonu wymaga zorganizowanej działalności inwestycyjnej (ust. 4). W dniu [...] sierpnia 2024 r. do organu I instancji została przedłożona ekspertyza techniczna sporządzona przez mgr inż. E. M. i mgr inż. W. B. Z ekspertyzy wynika, że "wskazanym jest zmiana koloru obudowy wejścia od strony Placu Księdza S. B., która wykonana jest z blachy powlekanej tłoczonej w kolorze czerwonym na kolor obudowy stonowany, pastelowy ciepły zgodny z w/w zapisami planu". Na przedłożonej ekspertyzie technicznej znajduje się pieczęć Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Warszawie Delegatura w S. z adnotacją "uzgodniono dnia 27.08.2024r. M. S.". W trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej [...] września 2024 r., Kierownik Delegatury WUOZ Delegatura w S. – B. K. oświadczyła, że uzgodnienie ekspertyzy przedłożonej w toku postępowania winno się odbyć poprzez złożenie pisma do organu ds. ochrony zabytków z prośbą o uzgodnienie, a następnie oczekiwanie na stanowisko organu. Wniosek w tej sprawie nie został złożony do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków, a uzgodnienie ekspertyzy zostało dokonane przez osobę nieposiadającą do tego upoważnienia. Tak więc prawidłowo organy orzekające w sprawie uznały, że ekspertyza nie została w sposób wiążący uzgodniona z organem konserwatorskim, uzgodnienie bowiem następuje w odpowiednim trybie i formie, a w niniejszej sprawie odpowiedni tryb do jej uzgodnienia nie został zachowany. Odręczny dopisek na ekspertyzie w postaci "uzgodniono dnia 27.08.2024r. M. S." warunku powyższego nie spełnia. Zgodnie z art. 268a kpa organ administracji publicznej może upoważniać, na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem. Jakkolwiek inwestor przedłożył ekspertyzę techniczną z pieczęcią Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Warszawie Delegatura w S., "uzgodniono dnia 27.08.2024r. M. S.", tak Kierownik Delegatury WUOZ Delegatura w S. – B. K. oświadczyła, że uzgodnienie ekspertyzy zostało dokonane przez osobę nieposiadającą do tego upoważnienia. Skoro Kierownik Delegatury WUOZ wskazał, w jaki sposób dokonuje się uzgodnienia z organem ds. ochrony zabytków i takie uzgodnienie nie zostało dokonane w omawianej sprawie przez inwestora, to rację mają organy orzekające w sprawie, że nie można uznać, aby przedłożona ekspertyza techniczna została sporządzona zgodnie z wymaganiami określonymi w postanowieniu PINB w S. z [...] sierpnia 2024 r. Bez znaczenia pozostaje również treść wiadomości e-mail z [...] sierpnia 2023 r. pomiędzy inspektorem ds. zabytków ruchomych – D. O. a W. K., gdyż wiadomość e-mail nie jest równoznaczna z oficjalnym stanowiskiem organu ds. ochrony zabytków. Zarzuty dotyczące bezkrytycznego oparcia się o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego są bezpodstawne, bowiem podstawowym warunkiem legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego (zob. np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2023 r., II OSK 166/22). Organy nadzoru budowlanego nie są upoważnione do oceny przepisów zawartych w mpzp. Inwestor mógł wystąpić o zmianę planu w powyższej części, a nie oczekiwać, że organy administracji publicznej będą interpretować zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na jego korzyść. Niezasadne są także zarzuty dotyczące błędnego zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych. Szczegółowy opis wykonanych robót został określony w ekspertyzie technicznej wykonanej na zlecenie inwestora. Autor ekspertyzy wskazuje wprost, że wykonano nowe okna w części głównej budynku, a jak już wykazano wyżej, wykonanie nowych otworów w ścianie zewnętrznej budynku stanowi przebudowę. Jednocześnie podkreślić należy, że zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest możliwe tylko w przypadku, gdy nie ma podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Skoro przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprost określają konieczność przekształcenia formy dachu spornego obiektu na dach czterospadowy o nachyleniu 30°, dostosowania obrysu zewnętrznego do linii zabudowy oznaczonych na rysunku planu oraz wprowadzenia otwartych podcieni wzdłuż jego czterech elewacji, to PINB w S. doprowadzając wykonane roboty budowlane polegające na przebudowie omawianego budynku handlowo-usługowego do stanu zgodnego z prawem, zmuszony byłby do nakazania inwestorowi wykonania robót budowlanych wykraczających poza zakres robót naprawczych. Decyzje wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazujące m.in. doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, powinny być wydawane przez organy nadzoru budowlanego, po dokonaniu oceny stanu faktycznego i prawnego, w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 tej ustawy (vide: wyrok NSA z dnia 21 października 2020 r., II OSK 1522/20). Należy podkreślić, że z § 20 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jasno wynika, że przebudowa lub modernizacja spornego budynku musi wiązać się z przekształceniem formy dachu i dostosowania obrysu budynku do warunków planu. W ramach przeprowadzonej przebudowy powyższych robót nie wykonano co oznacza, że zrealizowano je w sposób niezgodny z wymaganiami zawartymi w przepisach planistycznych. Stąd też zasadny w sprawy jest nakaz przywrócenia budynku do stanu poprzedniego. Należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Natomiast zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zatem skoro działka, na której posadowiony jest sporny budynek handlowo-usługowy objęta jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i działka położona jest w strefie ochrony konserwatorskiej oznaczonej symbolem 10UHg (§ 6 ust. 4 mpzp), a zgodnie z § 20 ust. 4 mpzp "Koncepcja architektoniczno-budowlana przebudowy pawilonu wymaga uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Przebudowa pawilony wymaga zorganizowanej działalności inwestycyjnej.", to organy orzekające w sprawie miały obowiązek wziąć pod uwagę przepisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie ma przy tym znaczenia, że - jak twierdzi skarżący – "dokument ten został sporządzony ponad 20 lat temu, a jego postanowienia są historyczne i nie znajdują oparcia w stanie rzeczywistym". Dopóki plan miejscowy obowiązuje, dopóty jego postanowienia muszą być przez organy stosowane. Zgodnie ze wskazaną wyżej regulacją prawną organ otworzył skarżącemu możliwość legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych poprzez ich dostosowanie do wymogów określonych w przepisach techniczno-budowlanych na zasadzie wskazań ekspertyzy technicznej, uzgodnionej z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Skoro skarżący nie skorzystał z powyższej możliwości, bowiem przedłożył ekspertyzę techniczną nieuzgodnioną w odpowiednim trybie, to organy zgodnie z prawem przyjęły, że zaktualizowały się przesłanki określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane do nałożenia na skarżącego obowiązku doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego. W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów Sąd stwierdził, że zarzuty skargi są niezasadne i nie podważają zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniu skarżącego, organy dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosując się do zasad regulujących postępowanie administracyjne, określonych w art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa. W zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy obowiązujące przepisy prawa dostarczyły natomiast podstaw do wydania nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. Sąd miał również na uwadze to, że ustalenia i ocena organów znalazły wyraz w uzasadnieniu decyzji spełniającym określone w art. 107 § 3 kpa. Odnotowania także wymaga, że organ odwoławczy odniósł się do mających znaczenie w sprawie zarzutów odwołania oraz zajął w tym zakresie trafne stanowisko. Poza tym Sąd nie dostrzegł z urzędu wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Z podanych przyczyn Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 tej ustawy. Jednocześnie Sąd wskazuje, że powołane orzeczenia w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).