VII SA/Wa 45/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. D. i A. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy jej uchylenia oddala skargę Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. D. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2016 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia [...].11.2012 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. zobowiązując O. W. do uzyskania pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wymiarach 7,15 x 6,50 m na działce nr geod. [...] przy ul. Ś. w S. Wojewódzki Sad Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 21.08.2013 r., sygn. akt II SA/BK 126/13, oddalił skargę D. Sp. j. [...] w S. na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 02.10.2015 r., sygn. akt II OSK260/14 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Białymstoku z dnia 21.08.2013 r. Wnioskiem z dnia 11.07.2016 r. A. D. i M. D. wystąpili o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.2012 r., wskazując jako podstawę wznowienia postępowania przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...].07.2016 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wznowił postępowanie zakończone własną z dnia [...].11.2012 r., a następnie decyzją z dnia [...].08.2016 r. stwierdził, że decyzja ostateczna z dnia [...].11.2012 r., została wydana z naruszeniem prawa w postaci niezapewnienia stronom M. D. oraz A. D. czynnego udziału w postępowaniu. Jednocześnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł, że ostateczna decyzja nie może zostać uchylona, gdyż w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji z dnia [...].11.2012 r. Ponownie rozpoznając sprawę na skutek odwołania A. D. od decyzji z dnia [...].08.2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił istotę i charakter postępowania wznowieniowego podkreślając, iż stosownie do 151 § 2 kpa w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Wymienione w art. 146 k.p.a. okoliczności, które stanowią tzw. przesłanki negatywne, uniemożliwiające uchylenie decyzji dotychczasowej mimo wystąpienia przyczyn wznowienia postępowania, to upływ czasu (art. 146 § 1 k.p.a.) oraz stwierdzenie, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.). Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. M. i A. D. mimo, że byli stronami postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...].11.2012 r. nie brali w nim udziału, co niewątpliwie wypełnia przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie zatem wznowił na ich wniosek postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...].11.2012 r., a następnie prawidłowo wydał decyzję na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 i 145 § 1 pkt 4 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, odnosząc się do zarzutów wnioskodawców przywołał prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21.08.2013 r., sygn. akt II SA/BK 126/13, który został wydany w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał: "Nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego, wniesionego przez współinwestorkę O. W. kilkadziesiąt lat temu, organy wyraziły potrzebę jego legalizacji prawidłowo uznając, że nie zostały spełnione przesłanki do jego rozbiórki z art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 roku." Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiła przesłanka wynikająca z art. 146 § 2 k.p.a., która zakłada, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 146 § 2 k.p.a., jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy, ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego, przemawiają z tym, że nie ma żądanych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. Powyższe oznacza, że pomimo niezapewnienia M. i A. D. czynnego udziału w postępowaniu zakończonym decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.2012 r. wskazane przez nich okoliczności nie podważają oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i prawidłowości wydanej na jego podstawie decyzji. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli M. D. i A. D. Decyzji zarzucili naruszenie : 1) art. 146 § 2 kpa poprzez przyjęcie, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2012 r. nie może zostać uchylona w wyniku wznowienia postępowania, z tego powodu, że ponownie zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie przywołanej decyzji ostatecznej, 2) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wyjaśnienia istoty sprawy, a w szczególności brak wzięcia pod uwagę i zbadanie oraz uzasadnienie w zakresie: a) zgodności budowy z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w czasie budowy, b) zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego, c) konsekwencji budowy dla bezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, 3) naruszenie art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania do organów publicznych. Zdaniem skarżących brak było podstaw do legalizacji budynku gospodarczego samowolnie wybudowanego przez O. W. z uwagi na to, że jego budowa naruszała przepisy prawa obowiązujące w czasie jego budowy, w szczególności przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W toku wznowionego postępowania organy obu instancji nie rozważyły wszystkich zastrzeżeń, które podnosili. Zastrzeżeniami tymi nie zajmował się także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, który przyjął – dokonując interpretacji art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego – że podstawa do rozbiórki zachodzi tylko w przypadku braku zgodności zabudowy z przeznaczeniem terenu w planie. Zdaniem skarżących, których nieruchomość (dz. nr geod. [...]) bezpośrednio sąsiaduje z przedmiotową nieruchomością to mając na uwadze szczególne zagrożenie pożarowe zwielokrotnione drewnianą zabudową, brakiem ścian oddzielenia pożarowego budynków, przekroczeniem dopuszczalnej powierzchni zabudowy na przedmiotowej działce i inne nierozpatrywane przez organ okoliczności, przepisy techniczno – budowlane nie mogą być w żaden sposób pominięte. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymywał swoją argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, co następuje. Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.2016 r., wydaną we wznowionym postępowaniu, którą utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08. 2016 r. stwierdzającą, że decyzja ostateczna z dnia [...].11.2012 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. została wydana z naruszeniem prawa w postaci niezapewnienia stronom M. D. oraz A. D. czynnego udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie, jednocześnie orzekając, że decyzja nie może zostać uchylona, gdyż w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie przywołanej decyzji ostatecznej. Przypomnieć w związku z tym należy, że wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 kpa. Jest to postępowanie nadzwyczajne, którego istotą jest naprawienie konkretnych procesowych wad zakończonego postępowania administracyjnego ujętych w formie podstaw wznowienia. Wystąpienie podstawy wznowienia nie może być jednak pretekstem do ponownego rozpatrzenia sprawy w całości bez względu na stwierdzone uchybienia procesowe (por. wyrok NSA z 18.08.2011 r., sygn. akt II OSK 487/11, Lex 1069062). Wznowienie postępowania polega bowiem na ewentualnym ponowieniu niezbędnych czynności procesowych i ponownej ocenie materiału dowodowego umożliwiających nowe rozstrzygnięcie sprawy co do istoty na podstawie art. 151 § 1 kpa. Paragraf 2 przywołanego przepisu zastrzega jednak, że jeżeli analiza materiału dowodowego doprowadzi do oceny, iż z przyczyn wymienionych w art.146 kpa nie można uchylić decyzji organ ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których jej nie uchylił. Jedna z takich okoliczności jest wskazana w art. 146 § 2 kpa stanowiącym, iż nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Okoliczność ta stanowi jedną z dwóch z przesłanek negatywnych, ograniczających dopuszczalność uchylenia decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Organ zasadnie stwierdził, że skarżący A. D. i M. D. z naruszeniem prawa bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu, w którym zapadła ostateczna decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.2012 r. Oznacza to wadliwość formalną decyzji ostatecznej z uwagi wadę procesową powodującą wznowienie – art. 145 § 1 pkt 4 kpa, jednakże mimo istnienia podstawy wznowienia odmówiono jej uchylenia, ponieważ nie była dotknięta żadną wadą materialną, która uniemożliwiłaby wydanie decyzji odpowiadającej w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Skarżący kwestionując zaskarżoną decyzję podnieśli zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 24.10.1974 r. podnosząc nieprawidłową ocenę materiału dowodowego przez organ nadzoru, a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, który oddalił skargę A. i M. D. na decyzję z dnia [...].11.2012 r. zobowiązującą inwestora – O. W. do uzyskania pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego. (Wyrok z dnia 21.08.2013 r. sygn. akt II SA/Bk 126/13). Podkreślić w związku z tym należy, że stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1136), ocena prawa i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie,(...) było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy. Wskazać także należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2.10.2015 r. sygn. akt II OSK 260/14, oddalił skargę kasacyjną A. i M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21.08.2013 r., który stał się prawomocny, ze skutkiem wynikającym z art. 170 cyt. powyższej ustawy. Z wyżej wskazanych względów Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a podniesione zarzuty nie mogą odnieść zamierzonego skutku, gdyż w istocie zmierzając do zakwestionowania oceny ostatecznej decyzji z [...].11.2012 r. dokonanej przez Sądy obu instancji. Żądanie skarżących ponownego przeprowadzenia postępowania merytorycznego pozbawione jest jakiejkolwiek podstawy prawnej i zaprzecza obowiązującemu porządkowi prawnemu. Biorąc pod uwagę przytoczoną argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.