VII SA/Wa 452/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2013 r. sprawy ze skargi E. M. i W. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr 41/13 w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru budowy ogrodzenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących E. M. i W.M. kwotę 500 zł (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...]listopada 2012 r. nr [...]znak: [...] na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41 poz. 361, ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592, ze zm.), po rozpatrzeniu zgłoszenia złożonego przez E. M. oraz W. M., w dniu 4 października 2012 r., uzupełnionego w dniu 8 października 2012 r. i w dniu 12 listopada 2102 r. wniósł sprzeciw w sprawie budowy ogrodzenia działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] z obrębu [...] przy ulicy [...] w dzielnicy [...]. W dniu 4 października 2012 r. E. M. i W. M. zgłosili zamiar postawienia obiektu budowlanego, jak opisano powyżej. Do wniosku przedłożono oświadczenie E. M. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także szkic przedstawiający planowaną lokalizację ogrodzenia. W dniu 8 października 2012 r. uzupełniono zgłoszenie poprzez przedłożenie oświadczenia W. M. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ wskazał, że przedłożony do wniosku załącznik nie był wystarczający dla stwierdzenia, czy planowane ogrodzenie zostało zaprojektowane w liniach rozgraniczających działki z ul. [...] i [...]. Wobec powyższego postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2012 r. nałożył obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, a mianowicie: - przedłożenia aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej z wrysowanymi aktualnymi liniami rozgraniczającymi ulicy [...]i ulicy [...], - zaprojektowania ogrodzenia w linii rozgraniczającej. Ww. postanowienie zostało odebrane w dniu 8 listopada 2012 r. W dniu 12 listopada 2012 r. inwestorzy przedłożyli odbitkę z mapy sytuacyjno - wysokościowej z wrysowanymi liniami rozgraniczającymi. Jak wynika z załączonej mapy zgłaszane ogrodzenie będzie się znajdować w pasie drogowym ulicy [...]. Organ powołał się na wyrok z dnia 13 września 2011 r. Naczelnego Sąd Administracyjnego (II OSK 1326/10), w którym Sąd ten orzekł, iż dla zachowania terminu, o jakim mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego konieczne jest wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. Przyjęcie, że datą jest data jego doręczenia stronie faktycznie skróciłoby trzydziestodniowy termin i umożliwiłoby stronie unikanie skutków prawnych przez opóźnianie daty odbioru wysłanej korespondencji. Ponadto NSA zauważył, iż regulacja zawarta w art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane wskazuje wprost, iż zgłoszenie winno być organowi "doręczone", a sprzeciw przez organ "wniesiony". Tak jak to wywodzono w orzecznictwie NSA pomiędzy terminem "wniesienie", a "doręczenie" brak jest tożsamości pojęć". Na podstawie art. 30 ust 2 ustawy - Prawo budowlane w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Inwestorzy nie zmienili planowanej lokalizacji zgłaszanego obiektu, do czego zostali zobowiązani postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2012 r. Odwołanie od przedmiotowego rozstrzygnięcia, w ustawowym terminie, złożyli E. M. i W. M. Wojewoda [...] decyzją Nr [...] działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 ust. 1 kpa w związku z art. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania E. M. i W. M. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2012r., Nr [...] W uzasadnieniu organ wskazał, że wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie uruchamia tryb odwoławczy przed organem II instancji, do którego zastosowanie mają przepisy Kpa, jednakże zgodnie z orzecznictwem sądowo - administracyjnym organ odwoławczy nie może pominąć specyfiki instytucji zgłoszenia, w tym regulacji zawartej w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Organy administracji publicznej ograniczone są czasowo do wniesienia sprzeciwu tracąc, po upływie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, kompetencję do wydania decyzji w przedmiocie sprzeciwu. Odwołanie od decyzji wnoszącej sprzeciw nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji o sprzeciwie w razie ewentualnego ponownego rozpoznania sprawy (wyrok NSA z dnia 21.05.2009 r. sygn. akt II OSK 724/08). Na gruncie niniejszej sprawy, Prezydent [...] powołał się w sentencji swojego rozstrzygnięcia na art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji, to wniesienie sprzeciwu wobec planowanych robót budowlanych na gruncie niniejszej sprawy było zasadne. Z przedłożonego do zgłoszenia załącznika nie można jednoznacznie stwierdzić, czy projektowane przedsięwzięcie zostało zaprojektowane w liniach rozgraniczających nieruchomości z ul. [...] i ul. [...] czy też w pasie drogowym ww. ulic. W zw. z powyższym organ I instancji zasadnie postanowieniem z dnia [...]października 2012r., Nr [...] nałożył obowiązek uzupełnienia przedłożonego zgłoszenia w zakresie przedłożenia aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej z wyrysowanymi aktualnymi liniami rozgraniczającymi ul. [...] i ul. [...]oraz zaprojektowania ogrodzenia w linii rozgraniczającej. Z analizy akt przedmiotowej sprawy wynika, że Inwestor nie wywiązał się z nałożonego przez organ obowiązku. Zebrana w sprawie dokumentacja wskazuje, że Inwestorzy planują usytuowanie przedmiotowego ogrodzenia w pasie drogowym ul. [...]. Organ wskazał, że stosownie do art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Z akt administracyjnych znajdujących się w dyspozycji organu wojewódzkiego wynika, że Inwestorzy nie dysponują ww. decyzją. Z uwagi na powyższe Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., Nr [...] nałożył na Inwestorów obowiązek przesunięcia planowanego ogrodzenia i usytuowania go w linii rozgraniczającej drogi publicznej. Inwestor nie wywiązał się z nałożonego obowiązku wskazując, że nakaz zaprojektowania ogrodzenia w liniach rozgraniczających jest bezzasadny. Dlatego też w ocenie Wojewody [...], Prezydent [...] zasadnie wniósł w niniejszej sprawie sprzeciw powołując się na art. 30 ust 2 Prawa budowlanego. W związku z powyższym organ utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2012r., Nr [...]. Skargę do sądu administracyjnego złożyli E. M. i W. M.. Wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i uchylenie w całości poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji wnoszącej sprzeciw w sprawie budowy ogrodzenia działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], z obrębu [...]. Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 4 i 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, art. 6 ust. 1 i art. 6 ust. 2 p. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszają nasz interes prawny poprzez ograniczenie naszego prawa własności, chronionego przez art. 64 Konstytucji RP. Żądania zaprojektowania ogrodzenia w liniach rozgraniczających, zawartego w Postanowieniu Nr [...], nie wypełnili, gdyż uważają je za bezpodstawne. Nieruchomość skarżących nie jest objęta planem zagospodarowania przestrzennego. Zatem linie rozgraniczające ulice [...]i [...] przedstawione na mapach nr [...] i nr [...]są jedynie projektami linii rozgraniczających i nie maja podstaw prawnych. Fakt ten zdaniem skarżących potwierdzony został w piśmie Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta [...]. W świetle powyższych faktów, zdaniem skarżących żądanie Prezydenta [...] zaprojektowania ogrodzenia w linii rozgraniczającej jest bezprawne, gdyż tych linii nie ma w sensie prawnym. Ponadto ogrodzenie w kształcie żądanym przez Prezydent [...] pozbawia nas możliwości korzystania w pełni z naszej nieruchomości. W takiej sytuacji fragment naszej nieruchomości (działka nr [...], z obrębu [...], przy ul. [...] w dzielnicy [...] [...]) o powierzchni ok. 500 m2 pozostaje nieogrodzony i nie możemy na nim w pełni realizować naszych uprawnień wynikających z prawa własności. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżoną decyzję oraz poprzedzają ją decyzję organu I instancji wydano z naruszeniem art. 30 ust. 2 i ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...], którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]listopada 2012 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego o wniesieniu sprzeciwu w sprawie budowy ogrodzenia działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] z obrębu [...] przy ulicy [...] w dzielnicy [...]. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy zgłoszenia wymaga "budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m (...)".2. W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Oceniając w kontekście tych przepisów zasadność decyzji o sprzeciwie Sąd uznał, że organy dopuściły się naruszenia art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego oraz przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 107 k.p.a. Sąd przede wszystkim uznał niezasadność nałożenia w postanowieniu z dnia [...] października 2012 r. obowiązku zaprojektowania ogrodzenia w linii rozgraniczającej co miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Nie ulega wątpliwości, że postanowienie wydawane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego nie podlega zaskarżeniu, jednakże jego kontrola odbywa się w drodze badania prawidłowości decyzji organu wnoszącej sprzeciw. Ustawodawca precyzuje co powinno zawierać zgłoszenie oraz jakie załączniki powinny zostać do niego dołączone. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego w zgłoszeniu należy zawsze określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych i termin ich rozpoczęcia oraz dołączyć do niego oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W zależności od potrzeb do zgłoszenia należy także dołączyć odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie, jednakże pod warunkiem, że są one wymagane odrębnymi przepisami. W rezultacie ewentualne nałożenie postanowieniem obowiązku uzupełnienia zgłoszenia musi wynikać nie tylko z właściwie uzasadnionej potrzeby, ale także z obowiązujących przepisów prawa. Dodatkowe szkice, dokumenty uzgodnienia itd. powinny zatem znajdować oparcie w odpowiednich przepisach regulujących np. ochronę środowiska, ochronę przeciwpożarową, wynikać z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), czy wreszcie z ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) itd. W świetle przytoczonych uwag podkreślenia wymaga, że Prezydent Miasta [...] nałożył w postanowieniu z dnia [...] października 2012 r. nałożył obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, a mianowicie: - przedłożenia aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej z wrysowanymi aktualnymi liniami rozgraniczającymi ulicy [...] i ulicy [...], - zaprojektowania ogrodzenia w linii rozgraniczającej. Obowiązki te nie tylko nie zostały właściwie uzasadnione ale również drugi z nich nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Stwierdzić bowiem należy, że przepis art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego nie przewiduje możliwości domagania się przez organ zmiany wniosku w zakresie zamierzenia inwestycyjnego. Wspomniany wyżej przepis służy doprowadzeniu do sytuacji, w której złożona przez inwestora dokumentacja zawiera pełne dane o planowanej inwestycji w zakresie umożliwiającym ich skonfrontowanie z przepisami technicznymi i dokonanie oceny, czy zamierzenie jest zgodne z prawem. Niezależnie od tego wykonanie tego postanowienia w zakresie punktu drugiego było niemożliwe. Z akt sprawy wynika, że w momencie wydawania przedmiotowego postanowienia jak też w chwili podjęcia decyzji o sprzeciwie nie obowiązywała linia rozgraniczająca ulicy dorodnej, a ta która była wskazywana na przedstawionych mapach była linią projektowaną i nie obowiązywała w czasie rozstrzygania przez organ I instancji. Wobec czego za pozbawiony podstaw prawnych należało uznać nałożony obowiązek zaprojektowania ogrodzenia w liniach rozgraniczających ulicę [...]. W rezultacie decyzja o sprzeciwie podjęta w związku z niewywiązaniem się z obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. naruszała art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu Wojewoda [...] wydając zaskarżoną decyzję z [...] stycznia 2013 r. Nr [...] nie tylko utrzymał w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji, ale także w uzasadnieniu poczynił ustalenia faktyczne nie znajdujące oparcia w materiale dowodowym. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ odwoławczy uznał, iż projektowane ogrodzenie będzie znajdować się w pasie drogowym. Stanowiska swego w tym zakresie jednak szerzej nie uzasadnił. Według art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Przy czym ustalenie granicy pasa drogowego, wymaga sięgnięcia do dokumentacji geodezyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 171/08 wskazał, iż "W celu wykazania granic pasa drogowego niezbędnym jest przedłożenie planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu." W kontekście tych uwag należy stwierdzić, że stanowisko organu odwoławczego co do sytuowania ogrodzenia w pasie drogowym nie znajduje żadnego potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Dodatkowo należy wskazać, że planowana inwestycja nie narusza norm odległościowych określonych w art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Obiekt budowlany w rozumieniu ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane to budynek lub budowla wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz obiekt małej architektury (art. 3 pkt 1); do tego typu obiektów odnoszą się odległości przewidziane w przepisach ustawy z 1985 r. o drogach publicznych.Pod pojęciem obiektu budowlanego nie można natomiast rozumieć ogrodzeń, które w świetle regulacji art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego są urządzeniami budowlanymi związanymi z obiektami budowlanymi. Konkludując, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Dodatkowo Wojewoda [...] wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. naruszył przepisy procesowe a w szczególności art. 107 k.p.a. błędnie uzasadniając zaskarżoną decyzję. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152 oraz art. 200 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.