II OSK 171/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Tadeusz Geremek Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 813/07 w sprawie ze skargi Z. K. na uchwałę Rady Miasta D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Z. K. na rzecz Rady Miasta D. kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Z. K. na uchwałę Rady Miasta D. z dnia [...], nr [...], którą Rada stwierdziła, na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw (Dz. U. z 2003, Nr 159, poz. 1547 z późn. zm.) , wygaśnięcie mandatu radnego Z. K., który nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W skardze do sądu administracyjnego Z. K. zarzucił naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wyrażające się błędną wykładnią art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz błędnym ustaleniem zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, poprzez przyjęcie, iż radny Z. K. dysponował mieniem komunalnym gminy, nieprawidłowe zastosowanie art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1547 ze zm.) w zw. z art. 24f ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne przyjęcie, iż zaistniały przesłanki do podjęcia zaskarżonej uchwały, nieustosunkowanie się przez Radę Miasta D. do wezwania przedsądowego skierowanego przez skarżącego do Rady Miasta D., lecz zajęcie stanowiska przez samą Przewodniczącą Rady Miasta D., bez wiedzy i zgody radnych, co stanowi rażące naruszenie prawa. W uzasadnieniu tej skargi podniesiono m.in., że skarżący prowadzi działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą [...] s.c. Firma Handlowo-Usługowa "[...]" w D.. W dniu [...] wspólnicy tej spółki zawarli umowę dzierżawy z Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Spółką z o.o. w D., na mocy której PGKiM oddało do używania i pobierania pożytków nieruchomość niezabudowaną stanowiącą działkę nr [...] położoną w D. przy ul. [...], a dzierżawcy zobowiązali się płacić czynsz miesięczny. Pełnomocnik skarżącego stwierdził, że ustawa o samorządzie gminnym nie zabrania prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia innego, niż stanowiące bezpośrednio własność gminy, czyli mienia komunalnego gminy. Działalność gospodarcza prowadzona przez skarżącego nie opiera się na wykorzystaniu mienia gminy, lecz spółki prawa handlowego – PGKiM w D.. Wykorzystywane mienie nie jest bezpośrednią własnością gminy, gdyż stanowi własność samodzielnego podmiotu gospodarczego. Fakt, że Gmina posiada w nim 100 % udziałów nie powoduje, że majątek tej Spółki staje się mieniem gminy. Jest on bowiem z niego wyodrębniony i wchodzi w skład mienia gminnej osoby prawnej, a więc mienia komunalnego, mającego szerszy zakres niż mienie gminne. Skoro zaś skarżący nie prowadził działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, to nie dotyczy go zakaz, o którym mowa w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym, a tym samym nie ma zastosowania art. 24f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym. Odnośnie trzeciego zarzutu skargi, pełnomocnik podniósł, że Przewodniczący Rady uniemożliwił ustosunkowanie się do sprawy ogółowi Rady. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta D. wniosła o jej oddalenie, wskazując, że okoliczności prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego zostały przedstawione w skardze i nie są kwestionowane. Rada wskazała że mienie gminy, o którym mowa w art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest w tej ustawie zdefiniowane, przyjmuje się jednak, że jest to część mienia komunalnego należąca bezpośrednio do gminy lub pozostająca w użytkowaniu jej jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. Gmina Miasta D. posiada 100 % udziałów w PGKiM Spółce z o.o. w D., funkcję zgromadzenia wspólników wypełnia jednoosobowo Burmistrz Miasta D., tym samym Gmina Miasto D., działając poprzez swój organ może bezpośrednio oddziaływać na Spółkę jako dysponenta mienia. Wobec tego mienie Spółki stanowi mienie komunalne Gminy w rozumieniu art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Rady zamiarem ustawodawcy konstruującego przepis antykorupcyjny było objęcie zakresem podmiotowym wprowadzonego zakazu wszelkich form prowadzonej na własny rachunek działalności gospodarczej radnych, a wobec tego zastosowanie art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 6 Ordynacji wyborczej do rad...było prawidłowe. Rada stwierdziła, że bez znaczenia jest zarzut nieustosunkowania się do wezwania przedsądowego i zajęcie stanowiska przez Przewodniczącą Rady, skoro wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało przedstawione na sesji Rady Miasta w dniu [...], a żaden z radnych nie przejawił inicjatywy uchwałodawczej w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę stwierdził, że kwestią sporną w niniejszej sprawie było ustalenie, czy prowadzenie przez radnego działalności gospodarczej na nieruchomości dzierżawionej od osoby prawnej objęte jest hipotezą przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do art. 43 ustawy o samorządzie gminnym mieniem komunalny, jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Dokonując jednak wykładni przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy uwzględnić również reguły wykładni funkcjonalnej i celowościowej – zakaz prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego z wykorzystaniem mienia gminy należy oceniać przez pryzmat reguł i celów, jakim mają służyć tzw. regulacje antykorupcyjne. Zdaniem Sądu, podzielającego poglądy wyrażanie w piśmiennictwie, zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej (bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny) ma charakter generalny. Brak ustawowego rozróżnienia formy i charakteru wykorzystywania mienia samorządowego nakazuje przyjęcie, że zakazem objęte są wszelkie przypadki wykorzystywania mienia samorządowego w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą także, gdy mają związek pośredni. Sąd powołał także wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 20/03, w którym Trybunał stwierdził, że ustawa o samorządzie gminnym nie ogranicza działalności gospodarczej radnych w ogóle, lecz nie pozwala im rozwijać jej w oparciu o mienie, o którym w ramach swej działalności przedstawicielskiej mają decydować w imieniu i w interesie wszystkich mieszkańców. Zdaniem Sądu podjęcie uchwały o wygaśnięciu mandatu miało oparcie w obowiązujących przepisach prawa. W skardze kasacyjnej Z. K. wniesionej od powyższego wyroku, zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego art. 24f ust. 1 i 1a ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 43 tej ustawy w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 6 Ordynacji wyborczej do rad....poprzez błędną wykładnię tych przepisów wyrażająca się w przyjęciu, iż zakaz prowadzenia przez radnych danej gminy działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, dotyczy szeroko rozumianego mienia komunalnego a nie mienia komunalnego gminy, 2) naruszenie prawa materialnego art. 2, art. 8, art. 32, art. 65, art. 184 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, skutkiem czego wydany w sprawie wyrok pozostaje w oczywistej sprzeczności z tymi postanowieniami Konstytucji, 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1, art. 139 § 1, art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) przez ich naruszenie, co miało istotne znacznie w sprawie, bowiem Sąd nie ustalił rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego, tj. tego, że istotą prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego jest handel, usługi i wynajem samochodów osobowych, a nie samo korzystanie z gruntu (majątku) spółki prawa handlowego, co ma ogromne znaczenie, bowiem sam fakt korzystania z mienia spółki przez posadowienie na nim obiektu w celach opisanych wyżej nie należy do istoty prowadzonej działalności gospodarczej. Z tych względów wniesiono o zmianę wyroku przez orzeczenie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta D. z dnia [...] nr [...], a ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Radny Z. K. prowadzi działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej [...] s.c .Firma Handlowo-Usługowa "[...]" w D.. Wspólnicy spółki zawarli w [...]na czas nieokreślony umowę dzierżawy z Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Spółka z o.o. w D. i na mocy tej umowy Przedsiębiorstwo oddało im do używania i pobierania pożytków nieruchomość niezabudowaną położoną w D. przy ul.[...]. Podstawę wygaśnięcia mandatu stanowił przepis art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r., Nr 159,poz.1547 ze zm.), zastosowany w sytuacji gdy radny nie zaprzestał działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy w terminie 3. miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Dwa zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia prawa materialnego:1/ art. 24f ust. 1 i 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym(Dz.U. z 2001 r.,Nr 142,poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 43 tej ustawy i w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 6 Ordynacji wyborczej poprzez błędną wykładnię ;2/ art.2,8,32,65,184 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie. Trzeci zarzut jest natury procesowej i powiązany został z naruszeniem art.133 §1, art. 139 § 1i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut nieustalenia rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego dotyczy braku ustalenia przez Sąd I instancji istoty działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego, tę istotę stanowi bowiem handel, usługi i wynajem samochodów a nie samo korzystanie z gruntu spółki prawa handlowego. Zdaniem skarżącego ,fakt korzystanie z mienia spółki gminnej przez posadowienie na dzierżawionym terenie obiektu w celu prowadzenia działalności gospodarczej we wskazanych formach , nie należy do istoty prowadzonej działalności. Innymi słowy, korzystanie we wskazanej formie z gruntu spółki komunalnej w celu prowadzenia działalności gospodarczej nie jest objęte zakazem określonym w przepisie art.24f u.s.g. a Sąd , ustalając prawidłowo stan faktyczny i prawny ,powinien stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów P.p.s.a. nie może być uznany za zasadny , jest ponadto niejasny. Ustawa o samorządzie gminnym w przepisie art. 24f ust. 1 stanowi, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat... Faktu prowadzenia działalności gospodarczej skarżący radny nie kwestionował, a prowadzenia jej w formach wskazanych – handel, usługi, wynajem samochodów nie podważał także Sąd. Powołany przepis mówi o "prowadzeniu działalności gospodarczej" "z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat". To korzystanie nie musi stanowić "istoty działalności gospodarczej " , może to być m.in., tak jak w rozpoznawanej sprawie, korzystanie z mienia ( w tym przypadku nieruchomości ) w celu prowadzenia określonej działalności gospodarczej, poprzez posadowienie na dzierżawionej od gminnej osoby prawnej nieruchomości obiektu służącego do prowadzenia działalności gospodarczej czy obsługi tej działalności. Nie można twierdzić, że tak wykorzystywane mienie nie służy prowadzonej przez radnego działalności gospodarczej i nie pozostaje z nią w związku funkcjonalnym. Z powołanego przepisu nie wynika by korzystanie z mienia miało mieć charakter bezpośredni, może mieć charakter pośredni. "Korzystanie " to odnoszenie, osiąganie korzyści, pożytek, zysk z czegoś, korzystanie z czyjejś własności { Słownik Języka Polskiego, Tom I, PWN, Warszawa 1978, s.1020). Tym samym wykładnia językowa prowadzić musi do wniosku iż skarżący, w oparciu o bezterminową umowę dzierżawy, wykorzystuje mienie komunalne – w tym przypadku mienie spółki prawa handlowego, w której gmina ma 100 % udziałów a funkcje zgromadzenia spółki wykonuje burmistrz - do prowadzonej działalności gospodarczej ( na dzierżawionej działce znajduje się siedziba spółki ) a takie działanie stanowi spełnienie przesłanek o jakich mowa w art. 24f ust. 1 i 2. Nie można zatem zasadnie zarzucić Sądowi braków w ustaleniach prawnych i faktycznych. Potwierdza takie stanowisko także orzecznictwo sądowe, w którym uznaje się m.in. że mienie pozostające we współwłasności gminy (88% udziałów) należy do mienia z którego korzystanie w celu prowadzenia działalności gospodarczej wyczerpuje znamiona "korzystania z mienia komunalnego"(II OSK 1263/06),wypełnienie dyspozycji przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. nie jest uzależnione od tego czy z prowadzenia , zarządzania bądź bycia przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności radny uzyskuje dochód, czy inne osobiste korzyści(II OSK 786/05). Nie może być uznany za zasadny także zarzut naruszenia poprzez błędną wykładnię przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. posługującego się pojęciem "... mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat ". Istotnie, brzmienie przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. może budzić wątpliwości , jego wykładnia dokonana przez Sąd I instancji te wątpliwości jednak eliminuje. Spór prawny dotyczy kwestii czy korzystanie z mienia spółki gminnej może być uznane za korzystanie z mienia komunalnego gminy o jakim mowa w powołanym przepisie. Na tak sformułowane pytanie należy odpowiedzieć twierdząco. Przemawia za taką tezą nie tylko wykładnia językowa, ale także systemowa i celowościowa. Wcześniejsza wersja art. 24f ust. 1 mówiła o "korzystaniu z mienia komunalnego,...", dokonana ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r, o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie innych ustaw (Dz.U. Nr 45,poz.497) nowelizacja miała na celu ,jak wynika z uzasadnień sejmowych, nie tylko dążenie do ujednolicenia regulacji zawartych w ustawach samorządowych ale i doprecyzowanie przepisów rodzących trudności interpretacyjne w praktyce i w orzecznictwie sądowym, w tym poprzez nadanie przepisowi art. 24 f ust.1 u.s.g. nowego brzmienia, eliminującego wątpliwości w kwestii czy radny nie może w działalności gospodarczej korzystać tylko z mienia gminy w której uzyskał mandat czy też nie może w ogóle korzystać z mienia komunalnego , a zatem także z mienia innej gminy. Prawidłowa wykładnia nie opiera się tylko na wykładni językowej i celowościowej, musi także uwzględniać kontekst systemowy powołanego przepisu art. 24 f ust. 1. Pojęcie mienia komunalnego określa przepis art. 43 u.s.g. który stanowi, że " mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych". Zarówno związki gmin jak i gminne osoby prawne posiadają odrębną od gmin osobowość prawną, ale ich mienie (obejmujące nie tylko własność nieruchomości ale także inne prawa majątkowe ) ma status mienia komunalnego. Przedsiębiorstwo z którym skarżący jako wspólnik spółki cywilnej zawarł umowę dzierżawy , jest spółką z ograniczoną odpowiedzialnością, utworzoną przez gminę ,w której gmina posiada 100 % udziałów a burmistrz (organ wykonawczy gminy) pełni jednoosobowo funkcję zgromadzenia wspólników. Celem przepisów określanych jako antykorupcyjne ( a taki charakter ma m.in. przepis art. 24f ust. 1) jest zapobieganie sytuacjom, w których radni mogliby osiągać jakiekolwiek korzyści z tytułu sprawowanego mandatu. W myśl art.18 ust. 2 u.s.g. ,określającego wyłączną właściwość rady gminy, rada jest właściwa m.in. w sprawach: tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz występowania z nich oraz określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta, tworzenia , likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek (pkt 9 f,g,h) .Z kolei w myśl art.30 u.s.g. do zadań wójta należy w szczególności m.in. gospodarowanie mieniem komunalnym. Zgodnie z art. 45 u.s.g. podmioty mienia komunalnego (a taki status ma spółka z o.o. utworzona przez gminę )samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa. Ta samodzielność podmiotów mienia komunalnego , w świetle wskazanych wyżej wyłącznych kompetencji rady gminy, nie oznacza że gmina poprzez swoje organy nie ma wpływu na ich byt prawny i na ich działalność . Innymi słowy, "mienie komunalne gminy , w której radny uzyskał mandat" , to mienie obejmujące – zgodnie z art. 43 u.s.g. – obok mienia gminy także mienie innych gminnych osób prawnych a także związków, których członkiem jest gmina. Gdyby ustawodawca chciał zawęzić zakres mienia o jakim mowa w powołanym przepisie, to musiałby użyć określenia " mienie gminy", użycie określenia " mienie komunalne gminy, w której radny uzyskał mandat" oznacza objęcie zakresem tego pojęcia tego wszystkiego co wchodzi w skład ustawowego pojęcia mienia komunalnego. Tym samym pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej nie mógł być uznany za uzasadniony a dokonana przez Sąd I instancji wykładnia za błędną. W konsekwencji nie mogły być uznany za uzasadniony także zarzut drugi – naruszenia wskazanych w nim przepisów Konstytucji. Zważywszy na cele przepisów antykorupcyjnych, wielokrotnie badanych także przez Trybunał Konstytucyjny, oraz prawidłową ich wykładnię dokonaną przez Sąd I instancji, także drugi z zarzutów , dotyczący naruszenia przepisów Konstytucji poprzez ich niezastosowanie, nie może być uznany za uzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując prawidłowej wykładni przepisów będących podstawą zaskarżonej uchwały nie naruszył zasady równości i niedyskryminacji ustalonej w art. 32 Konstytucji , nie odszedł bowiem od linii orzeczniczej, wykazywanej w skardze poprzez nie zawsze dobrze dobrane orzeczenia, w sytuacji gdy stany prawne i faktyczne w sprawach rozpoznawanych na gruncie przepisu art. 24f u.s.g. są bardzo zróżnicowane i trzeba je badać ad casum, nie naruszył art. 65 , odnoszącego się do innych stanów prawnych, nie naruszył także art. 184 Konstytucji ponieważ dokonał kontroli zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Nie naruszył także przepisu art.2 i art. 8 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie bo, dokonując prawidłowej wykładni przepisów ustaw w ustalonym prawidłowo stanie prawnym i faktycznym sprawy, nie musiał sięgać bezpośrednio do przepisów Konstytucji a ta wykładnia nie pozostaje , wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, "w oczywistej sprzeczności" ze wskazanymi przepisami konstytucyjnymi . Zważywszy na powyższe, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , należało skargę kasacyjną oddalić.