VII SA/Wa 454/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi G. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2013 r. Starosta [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...]lutego 2013 r. nr [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. S. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych i budowę wewnętrznych instalacji ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny w miejscowości C., gm. [...]na działkach oznaczonych nr ewid. [...],[...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. wznowił na wniosek G. C. postępowanie zakończone ostateczną własną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. W wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania stwierdził, że decyzja z dnia [...]lutego 2013 r. o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych i budowę wewnętrznych instalacji ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny została wydana zgodnie z obowiązującym prawem miejscowym uchwalonym Uchwałą [...]Rady Gminy [...]z dnia [...] grudnia 2003 r. ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. [...]Nr [...], poz. [...]z dnia [...]stycznia 2004 r. i zaświadczeniem Wójta Gminy [...]informującym, że na działce Nr [...],[...]położonej w miejscowości C., gm. [...]dopuszcza się zmianę przeznaczenia budynku gospodarczego na mieszkalny. Nadto inwestor spełnił wszystkie wymogi określone przepisami Prawa budowlanego. Powyższe ustalenia pozwalają, w ocenie organu, na uznanie, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...]lutego 2013 r., gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej treści decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.). Decyzją z dnia [...]grudnia 2013 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania G. C.od decyzji Starosty [...] z dnia [...]października 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Organ wznowił postępownie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na wniosek G. C. która mimo, iż posiadała przymiot strony nie brała w nim udziału. W toku wznowionego postępowania ustalono, że inwestorka E. S. wystąpiła o udzielenie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na wykonaniu wewnętrznych instalacji w istniejącym budynku gospodarczym wraz ze zmianą jego przeznaczenia na budynek mieszkalny. Organ ustalił, że przedłożony przez inwestorkę projekt budowlany jest kompletny i zgodny z obowiązującymi przepisami, nadto zmiana przeznaczenia budynku gospodarczego na mieszkalny jest zgodna z obowiązującym dla danego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy podzielił ustalenia i ocenę organu I instancji. Uznał, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że wniosek skarżącej o wznowienie postępowania został złożony w terminie określonym w art. 148 k.p.a., co obligowało Starostę [...] do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Wskazał, że w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji wskazano art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. zamiast art. 146 § 2 k.p.a. (powołanego w uzasadnieniu decyzji), jednak uchybienie to nie ma zasadniczego znaczenia w ocenie zgodności z prawem rozstrzygnięcia. Podkreślił, że G. C. nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wskazał równocześnie, że decyzja z dnia [...]lutego 2013 r. stanowiła nie tylko "typowe" pozwolenie na budowę - wykonanie robót budowlanych w rozumieniu art. 33 Prawa budowlanego, ale również zawierała rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania, o którym mowa w art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Zawarcie w pozwoleniu na wykonanie robót rozstrzygnięcia w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku ma znaczenie dla ustalenia, jakie przepisy określają krąg stron postępowania. Art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjaśnił, że w postępowaniu administracyjnym generalną zasadę, co do sposobu ustalania kręgu stron postępowania, statuuje art. 28 k.p.a. Zasada ta doznaje z woli ustawodawcy pewnych ograniczeń w zakresie jej stosowania w ściśle określonych przypadkach: takim przykładem jest właśnie omawiany tu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a także art. 59 ust. 7 cyt. ustawy stanowiący, iż stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Przepisy ograniczające krąg stron postępowania mają charakter lex specialis i nie powinny być interpretowane rozszerzająco. Skoro zatem w sprawie o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego określonej w art. 71 Prawa budowlanego, ustawodawca nie wyłącza stosowania art. 28 k.p.a., to oznacza, że przepis ten stanowi podstawę ustalenia stron postępowania. We wznowionym przez Starostę [...] postępowaniu G. C. prawidłowo uznana została więc za stronę postępowania. Organ II instancji dokonał ponownie sprawdzenia projektu budowlanego i uznał, że jest on kompletny i zgodny z obowiązującymi przepisami, a zakres robót objętych pozwoleniem z dnia [...]lutego 2013 r. dotyczył wyłącznie robót budowlanych wewnątrz budynku, które w sposób negatywny nie oddziałują na nieruchomość G. C.. Wojewoda [...] zauważył również, że głównym zarzutem odwołania wniesionego przez G. C. jest zbliżenie przedmiotowego budynku do granicy jej działki, co narusza przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Odnosząc się do powyższego organ wyjaśnił, że z akt postępowania wynika, iż E. S. posiada pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego budynku, które zostało udzielone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...]grudnia 2008 r. nr [...], a Wojewoda [...]nie jest organem właściwym do oceny rozstrzygnięć wydawanych przez organy nadzoru budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...]grudnia 2013 r. wniosła G. C. domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu podniosła, że E. S. nigdy nie otrzymała jej zgody na tak bliskie usytuowanie budynku gospodarczego, tym bardziej na zmianę sposobu użytkowania oraz na budowę przyłącza kanalizacyjnego na działce skarżącej nr [...]. Zarzuciła, że decyzja z dnia [...]lutego 2013 r. narusza jej interes prawny, bowiem budynek z okapem 0,6 m zlokalizowany jest w odległości 1,0 m od granicy nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Sąd kontrolował decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r., którą Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2013 r., wydaną po wznowieniu postępowania, którą odmawiono uchylenia decyzji z dnia [...]lutego 2013 r., nr [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. S. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na budowie wewnętrznych instalacji wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny w miejscowości C., gm. [...]na działkach oznaczonych nr ew. [...],[...]. Na wstępie wyjaśnić należy, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania ma charakter nadzwyczajny. Stwarza możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych, o których stanowi art. 145 § 1, 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania można podzielić na dwie fazy. W pierwszej z nich bada się formalne podstawy wznowienia (zachowanie terminu do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania oraz wskazanie przesłanki wznowieniowej), natomiast w drugiej, organ po przeprowadzonym postępowaniu, wydaje decyzję na podstawie art. 151 k.p.a. Złożenie podania o wznowienie postępowania administracyjnego uruchamia postępowanie wstępne, w którym organ administracji bada wyłącznie czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w ww. przepisach oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Tylko w przypadku ujawnienia, że w podaniu o wznowienie nie wskazano podstawy wznowienia, bądź nie został zachowany termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a. – organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówić wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić postępowanie zgodne z zasadami określonymi w art. 150 i art. 151 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 2391/98, lex nr 47857). Za trafne należy uznać stanowisko organu, zgodnie z którym wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie przesądza o posiadaniu przez wnioskodawcę przymiotu strony. Stosownie do art. 149 § 2 k.p.a. wznowienie postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W ocenie Sądu badanie czy wnioskodawca posiada przymiot strony mieści się w zakresie postępowania co do przyczyny wznowienia, tj. braku udziału strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2026/11). Skarżąca jako przesłankę wznowienia wskazała art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przede wszystkim należy zauważyć, że objęta wnioskiem skarżącej o wznowienie postępowania decyzja Starosty [...] z dnia [...]lutego 2013 r. nie jest typową decyzją zezwalającą na budowę obiektu lub wykonania robót budowlanych określoną w przepisach 28 i nast. Prawa budowlanego. Została wydana w sytuacji zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny z tym, że ze zmianą tą wiązała się konieczność wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Sytuację tę normuje przepis art. 71 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym rozstrzygnięcie organu w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zawarcie w pozwoleniu na wykonanie robót z dnia [...] lutego 2013 r. rozstrzygnięcia w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku ma znaczenie dla ustalenia, jakie przepisy w takim przypadku określają krąg stron postępowania. Rozważając zatem przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego Wojewoda [...]prawidłowo uznał, że G. C. jest stroną postępowania w sprawie o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, na podstawie art. 28 k.p.a. Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2508/11 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym Sąd wskazał, że przepis szczególny art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane nie znajduje zastosowania w postępowaniu w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Sąd wyjaśnił jednocześnie, że stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. Generalna zasada postępowania administracyjnego, przewidziana w tym przepisie może doznać z woli ustawodawcy pewnych ograniczeń w zakresie jej stosowania w ściśle określonych przypadkach – dotyczy to m.in. postępowania uregulowanego w ustawie - Prawo budowlane. I tak, w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wprowadzono szereg szczególnych rozwiązań, z których wynikają takie odstępstwa od ogólnych reguł postępowania administracyjnego ustanowionych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Intencją ustawodawcy było ograniczenie kręgu stron w ściśle określonym postępowaniu, objętym przepisami tejże ustawy, np. przez enumeratywne wyszczególnienie podmiotów mających przymiot strony w danym postępowaniu. Tak ustawodawca uczynił przykładowo w art. 28 ust. 2 - Prawo budowlane regulując status stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Podobnie w art. 59 ust. 7, zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Wskazane przepisy Prawa budowlanego zawęziły krąg stron postępowania w stosunku do art. 28 k.p.a. A zatem, przepisy art. 28 ust. 2 i art. 59 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane stanowią lex specialis wobec przepisu art. 28 k.p.a. W przypadku postępowania dotyczącego zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego brak jest podobnego uregulowania. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że we wznowionym postępowaniu Starosta [...] prawidłowo uznał G. C. za stronę postępowania i zapewnił skarżącej czynny udział w postępowaniu, w tym również umożliwił jej zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem w sprawie. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji dokonał ponownie sprawdzenia projektu budowlanego uznając, iż jest on kompletny i zgodny z obowiązującymi przepisami, a zakres robót objętych pozwoleniem z dnia [...] lutego 2013 r. dotyczył wyłącznie robót budowlanych wewnątrz budynku, które w sposób negatywny nie oddziałują na nieruchomość G. C.. W związku z powyższym zasadnie Starosta [...]odmówił uchylenia w/w decyzji z dnia [...] lutego 2013 r., gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wskazać należy, że błędne wskazanie przez organ I instancji w podstawie prawnej decyzji art. 151 § 1 pkt 1, zamiast art. 151 § 2 k.p.a, nie stanowi uchybienia, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż postępowanie dowodowe (w zakresie koniecznym dla wyjaśnienia kwestii wystąpienia przesłanek wznowieniowych oraz co do istoty rozstrzygnięcia sprawy) zostało przeprowadzone prawidłowo. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wyczerpującą argumentację podjętego rozstrzygnięcia, rozważenia objęły analizę okoliczności sprawy przez pryzmat mających zastosowanie przepisów prawa. W szczególności Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. w sposób przekonujący i wyczerpujący uzasadnił odmowę uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2013 r. na podstawie okoliczności przedstawionych przez skarżącą we wniosku o wznowienie postępowania. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Przede wszystkim nieskuteczny w niniejszym postępowaniu jest zarzut zbliżenia budynku inwestorki do granicy działki skarżącej. Roboty budowlane objęte decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nie dotyczyły budowy budynku, a jedynie realizacji wewnętrznych instalacji w już istniejącym obiekcie budowlanym oraz zmiany sposobu jego użytkowania. Mając na uwadze, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa oraz że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.