VII SA/Wa 457/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2015 r. sprawy ze skargi J L i A M na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących J L i A M kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania J L i A M od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] nakazującej J L i A M rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości [...] , gm. [...]- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) - dalej "kpa", oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.). 2. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej " [...]WINB" podał, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2012 r. organ powiatowy ustalił, że na przedmiotowej nieruchomości zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny, wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] października 1997 r. i oddany do użytku na podstawie zgłoszenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2000 r., natomiast J L oświadczyła, że ogród zimowy został dobudowany do istniejącego budynku w latach 2006-2007 bez wymaganego zezwolenia właściwego organu. Organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. wstrzymał roboty budowlane i nałożył obowiązek przedstawienia, w terminie ośmiu miesięcy od daty otrzymania postanowienia, dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Przy piśmie z dnia 17 grudnia 2012 r. inwestor przedłożył wymagane dokumenty. PINB postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] nałożył opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł za samowolną rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o ogród zimowy. W związku z nieuiszczeniem opłaty, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] nakazał J L i A M rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego. 3. W uzasadnieniu decyzji [...]WINB stwierdził również, że nie jest możliwe zalegalizowanie samowoli budowlanej w sytuacji, gdy inwestor nie uiścił opłaty legalizacyjnej. Nieuiszczenie przez inwestora wymaganej opłaty oznacza dla organu nadzoru budowlanego obligatoryjne wydanie nakazu rozbiórki, zgodnie z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego. Z ustaleń organu wynika, że zarówno J L jak i A M postanowienie z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] o ustaleniu opłaty legalizacyjnej zostało skutecznie doręczone w dniu 19 sierpnia 2014 r. (doręczenie zastępcze zgodnie z art. 44 § 2 kpa). Organ stwierdził również, że do dnia wydawania niniejszej decyzji inwestorzy nie uiścili nawet części opłaty legalizacyjnej. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowisko organu 4. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J L i A M; zarzucając naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 3 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia 13 października 2014 r.; 2) art. 10 kpa poprzez nie zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności nie umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji; 3) art. 15 kpa poprzez brak dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy i ograniczenie się przez organ II instancji do polemiki z zarzutami wskazanymi przez odwołujących się; 4) art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa poprzez brak dokładnego i wszechstronnego rozpoznania sprawy, tj. niewyjaśnienie przez organ II instancji, który oparł się jedynie na aktach sprawy organu I instancji, dokładnej powierzchni rozbudowanej części budynku, charakteru tej budowy, a w konsekwencji powyższych naruszeń, naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy decyzja PINB z dnia [...] października 2014 r. powinna zostać uchylona w całości, a sprawa powinna być przekazana organowi pierwszej instancji, skoro, co wynika z dokumentacji sprawy, jak i z samego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w sprawie zachodzą istotne rozbieżności co do charakteru i wielkości przedmiotowej rozbudowy budynku, co ma istotne znaczenie i wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. 5. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z art. 145 § 1 ppsa, wyeliminowanie przez sąd z porządku prawnego zaskarżonego aktu może nastąpić w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c), a także wówczas, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (pkt 2) lub też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub w innych przepisach. W razie jednak nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, na mocy art. 151 ppsa. 7. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nakazującą J L i A M rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego w miejscowości [...], gm. [...]. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo. Sąd nie podzielił stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 9. Podkreślenia wymaga, iż likwidacja samowoli budowlanej może polegać na orzeczeniu nakazu rozbiórki bądź na jej legalizacji. Legalizacja łączy się z koniecznością spełnienia określonych przesłanek. Jednym z koniecznych wymogów jest uiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej ustalonej przez organ nadzoru budowlanego. W razie spełnienia wymagań określonych w art. 49 ust. 1 ustawy właściwy organ wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót. W przypadku zaś nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej organ wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1, a więc decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Dodać również należy, że decyzja, o której mowa, nie ma charakteru uznaniowego. W przypadku bowiem gdy inwestor nie dopełnił obowiązków umożliwiających ewentualną legalizację obiektu, w tym nie uiścił opłaty legalizacyjnej, wydanie decyzji o rozbiórce jest obligatoryjne i niezależne od woli organu. Decyzje podejmowane na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest nie tylko uprawniony, lecz nadto obligowany do wydania nakazu rozbiórki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 1999 r. IV SA 69/97, LEX nr 46680). Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wykonanego obiektu. Bez uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej organ nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2009 r. II OSK 867/08). Podkreślić należy, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej nie jest obowiązkiem inwestora, lecz pewnym przywilejem - sposobem sanowania samowoli budowlanej. Nie korzystając z przywileju tego i nie uiszczając opłaty inwestor musi jednak liczyć się z tym, iż w takim przypadku właściwy organ na podstawie art. 49 ust. 3 i 48 ust. 1 ustawy zobligowany jest wydać decyzję nakazującą rozbiórkę wybudowanej bez pozwolenia budowlanego części obiektu budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 17 lipca 2008 r. II OSK 842/07). W niniejszej sprawie, tak jak to wyżej wskazano, organy administracji wdrożyły procedurę legalizacyjną. Inwestor wykonał nałożone na niego obowiązki, co stanowiło podstawę do uruchomienia kolejnego etapu legalizacji, tj. ustalenia opłaty legalizacyjnej. W razie braku opłaty legalizacyjnej organ nie ma podstaw prawnych do wdrożenia kolejnego etapu tej procedury lecz wydaje decyzję nakazującą przymusową rozbiórkę (art. 49 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1ustawy). Stanowisko organu jest w tym zakresie prawidłowe. Podkreślić jednakże należy, co Sądowi jest z urzędu wiadome, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J L i A M wyrokiem z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 821/15 uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia J L i A M terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] nakładające opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł za samowolną rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o ogród zimowy. Skoro postanowienie to zostało uchylone, uznać wobec powyższego należy, że zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca jest przedwczesna, bowiem oparta na błędnym uznaniu organu, że postanowienie z dnia [...] sierpnia 2014 r. o ustaleniu opłaty legalizacyjnej zostało doręczone. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.