VII SA/Wa 457/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej w części oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...] Minister Rozwoju i Finansów, dalej jako MRiF – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.), dalej kpa, po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2016 r. ,odmawiającej umorzenia w całości i umarzającej w części, tj. w kwocie 30.000 zł opłatę legalizacyjną, ustaloną postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2015 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] , dalej jako PINB, w kwocie 50.000 zł, Minister Rozwoju i Finansów – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2015 r. PINB w [...] ustalił wobec [...] opłatę legalizacyjną w kwocie 50.000 zł w związku z nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z jego przebudową bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] r. z [...] września 2015 r. Skarga na to postanowienie została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 27 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 886/15. Pismem z 11 września 2016 r. [...] zwróciła się do Wojewody [...] z wnioskiem o umorzenie ustalonej opłaty legalizacyjnej. Po rozpatrzeniu wniosku i analizie uzyskanych informacji o sytuacji majątkowej, finansowej i rodzinnej wnioskodawczyni, Wojewoda [...] , decyzją z [...] października 2016 r., odmówił umorzenia w całości opłaty legalizacyjnej, ale umorzył ją w części, wynoszącej 30.000 zł. Pismem z 26 października 2016 r. [...] złożyła odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...], wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej w całości i o umorzenie tej opłaty w całości. W uzasadnieniu strona wskazała na niezasadność motywów podjętej przez organ pierwszej instancji decyzji. Odwołująca wskazała, że czuła się zobowiązana do naprawy domu przed nastaniem zimy, a projektant opóźnił się ze sporządzeniem projektu na wykonanie prac budowlanych. Ponadto skarżąca pobiera emeryturę w kwocie 1123,04 zł i ma na utrzymaniu studiującą córkę. Mąż, z którym jest w faktycznej separacji, nie płaci na nią alimentów. Ponosi dodatkowe koszty związane z leczeniem nadciśnienia. Nie jest w stanie zapłacić nawet części opłaty legalizacyjnej. MRiF rozpatrując przedmiotową sprawę jako organ II instancji wskazał, iż stosownie do art. 49c ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 poz. 1409, z późn.zm.) do opłat legalizacyjnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613, z późn.zm.). Organ podniósł, że na podstawie przepisu art. 67a § 1 pkt 3 ustawy - Ordynacja podatkowa organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Jednakże udzielenie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej stanowi wyjątek od zasady ponoszenia należności w pierwotnie ustalonej kwocie i terminie. Wydanie decyzji w przedmiocie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej poprzedzone musi być w każdym przypadku obowiązkiem ustalenia sytuacji życiowej, majątkowej, finansowej, zdrowotnej inwestora w kontekście ustawowych przesłanek ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego. Ponadto decyzja taka ma charakter uznaniowy, a więc pozostaje w zakresie dyskrecjonalnej władzy organu administracji publicznej. Organ jest zobligowany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w konsekwencji do rozważenia istnienia ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego w kontekście wniosku strony. Organ pierwszej instancji umorzył [...] kwotę 30.000 zł, tj. 60% ustalonej wobec niej opłaty legalizacyjnej, uzasadniając tę decyzję warunkami życiowymi strony, a przede wszystkim jej sytuacją finansową. Jednocześnie wskazał, że umorzenie wskazanej powyżej należności w całości byłoby ulgą zbyt daleko idącą. Organ podkreślił, że strona otrzymuje niewielki, ale za to stały i pewny dochód w formie emerytury, ponadto samodzielnie wychowuje córkę nie starając się o alimenty oraz, że nie ma innych zobowiązań. Ponadto organ wskazał, że za częściowym uwzględnieniem żądania strony przemawia również fakt, że umorzenie należności nie jest jedynym rodzajem ulgi. MRiF podzielił stanowisko Wojewody [...] , który uznał, że w niniejszej sprawie występuje przesłanka ważnego interesu podatnika, uzasadniająca przyznanie ulgi w spłacie ustalonej opłaty legalizacyjnej z uwagi na warunki życiowe strony, przede wszystkim jej sytuacje finansową. Jednakże organ odwoławczy wskazał, że sytuacja majątkowa, finansowa i zdrowotna strony jest na tyle stabilna, że pozwala na utrzymanie domu i córki a uzyskiwane dochody zapewniają w miarę spokojną egzystencję. Rzeczywiście rodzina [...] boryka się z pewnymi trudnościami, jednak sytuacja ta nie odbiega w sposób znaczący od sytuacji i losu wielu polskich rodzin. Przyznanie ulgi w postaci całkowitego umorzenia opłaty legalizacyjnej byłoby nadmiernym uprzywilejowaniem strony w stosunku do rodzin znajdujących się w skrajnie trudnym położeniu. Organ uznał, iż sytuacja życiowa i problemy finansowe, z którymi styka się rodzina [...] są istotne z punktu widzenia strony, jednakże nie mogą być utożsamiane z ważnym interesem podatnika, gdyż prowadziłoby to wynaturzenia instytucji umorzenia należności. Również występująca w przedmiotowej sprawie przesłanka ważnego interesu publicznego, rozumiana jako respektowanie wartości wspólnych i istotnych dla całego społeczeństwa, w ocenie organu nie uzasadnia umorzenia opłaty legalizacyjnej w całości, bowiem w interesie publicznym leży, by wszyscy zobowiązani wywiązywali się z zapłaty należności stanowiących dochód państwa. Z instytucji umarzania zaległości -podatkowych nie można czynić powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia z obowiązku zapłaty, tym bardziej, że ustawa Ordynacja podatkowa przewiduje również inne możliwości złagodzenia warunków wykonania zobowiązania podatkowego, np. rozłożenie jego spłaty na raty, co wymaga złożenia odrębnego wniosku o zastosowanie tego rodzaju ulgi. Organ podkreślił, że przepisy regulujące proces budowlany obligowały stronę do wcześniejszego, przed rozpoczęciem nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego, uzyskania pozwolenia na budowę. Naruszając prawo w powyższym zakresie strona musiała liczyć się z ryzykiem poniesienia określonych konsekwencji prawnych. Minister rozpoznając na nowo sprawę objętą zaskarżonym rozstrzygnięciem nie dopatrzył się w decyzji Wojewody [...] wad umożliwiających jej uchylenie, a także argumentów przemawiających za jej zmianą. Nadto organ podkreślił, iż sprawy dotyczące ulg w spłacie zobowiązań publicznoprawnych nie podlegają zasadzie powagi rzeczy osądzonej, co oznacza, że wniosek o ulgę w spłacie opłaty legalizacyjnej można składać wielokrotnie. Istotne jest tylko, aby zmienił się co najmniej jeden z elementów stanu faktycznego, który był poprzednio przedmiotem oceny organu administracji. Ponadto organ jest związany treścią wniosku ponieważ nie może zastosować innej ulgi niż ta, o którą wnosi strona. Pismem z dnia 23 stycznia 2017 r. [...] wniosła skargę na decyzję MRiF z [...] stycznia 2017 r. wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie opłaty legalizacyjnej w całości. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja i motywy jej podjęcia są niezasadne. Skarżąca wskazała, że jest właścicielką gruntu rolnego V klasy w miejscowości [...] o pow. 74 a., ale nie uzyskuje z tego tytułu żadnego dochodu. Utrzymuje się z emerytury, w kwocie 1123,40 zł miesięcznie. Na jej utrzymaniu pozostaje studiująca córka. Mąż, z którym skarżąca żyje w separacji nie płaci alimentów na córkę ani też na żonę. Skarżąca oświadczyła, że ma chora matkę oraz sama choruje na nadciśnienie i depresję, mąż natomiast chory jest na nowotwór gardła, a podejrzewa się u niego również chorobę nowotworową żołądka i wątroby. W ocenie skarżącej wykonane przez nią roboty zapobiegły dewastacji domu. Z uwagi na powyższe według skarżącej zachodzą, obydwie przesłanki z art. 67a § 1 pkt. 3 ordynacji podatkowej tj. ważny interes podatnika i interes publiczny do zastosowania ulgi podatkowej i umorzenia opłaty legalizacyjnej w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. 2012 poz. 270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skargę należało oddalić. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Ministra Finansów i Rozwoju z [...] stycznia 2017r. , utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2016 r. , umarzającą w części, tj. w kwocie 30.000 zł opłatę legalizacyjną, ustaloną postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2015 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] , dalej jako PINB, w kwocie 50.000 zł. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym, organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Stosownie bowiem do 49c ust. 1 ustawy Prawo budowlane do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. Jak wynika z treści ww. przepisu decyzja w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis prawa umożliwia organowi administracyjnemu dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia. Jednak treść rozstrzygnięcia decyzji zapadłej na podstawie uznania administracyjnego nie może być dowolna, ponieważ winna być poprzedzona dokładnym ustaleniem stanu faktycznego. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej organ administracyjny winien więc dokładnie wyjaśnić wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, przede wszystkim sytuację majątkową wnioskodawcy. Dopiero wówczas organ administracyjny może przystąpić do zbadania, czy w sprawie występuje ważny interes strony lub interes publiczny. Stosownie bowiem do art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ocena ta powinna być poprzedzona wyczerpującym zebraniem materiału dowodowego oraz dokładnym wyjaśnieniem i rozważeniem wszystkich okoliczności faktycznych. Obowiązek ten wynika z art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji państwowej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zaznaczyć także należy, iż decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. np.: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego-Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 494-495, wraz z powoływanym tam orzecznictwem NSA). Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Istotą uznania administracyjnego jest to, że wprowadzając pojęcie nieostre, niedookreślone przerzuca się na organ administracji publicznej konieczność wypełnienia hipotezy normy prawnej konkretną treścią. Organ jest zatem zobligowany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a co za tym idzie do rozważenia istnienia "ważnego interesu podatnika" lub "interesu publicznego" w kontekście wniosku stron. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że za "ważny interes podatnika" należy uznać zarówno taką sytuację, w której z powodu nadzwyczajnych zdarzeń losowych podatnik nie jest w stanie spłacić należności podatkowych, jak i normalną sytuację ekonomiczną podatnika, z uwzględnieniem wysokości osiąganych dochodów, wydatków, możliwości spłaty innych zobowiązań finansowych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt I FSK 31/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). A zatem właściwy organ, prowadząc postępowanie administracyjne na podstawie art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, ustala czy z przedstawionych przez wnioskodawcę dokumentów wynika jego ważny interes, tj. czy zaszły nadzwyczajne zdarzenia losowe lub wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej. Ponadto przyjmuje się, że aby można było mówić o "ważnym interesie podatnika" na gruncie konkretnego stanu faktycznego wnioskodawca musiałby wykazać przed organem, że z uwagi na ww. okoliczności, które zachwiały podstawami jego egzystencji, nie jest w stanie uiścić ustalonej opłaty legalizacyjnej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Lu 517/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaś za "interes publiczny" należy uznać respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. W tak pojmowanym interesie mieści się dążenie do sytuacji, w której podatnicy regulują swoje zobowiązania podatkowe w całości i terminowo, dbałość o interes Skarbu Państwa, rozumiany jako konieczność zapewnienia stałych dochodów państwa oraz możliwości realizacji zadań ogólnospołecznych. W tak pojmowanym interesie publiczny należy uznać taką sytuację, w której np. w przypadku spłaty zaległości podatkowych (w tym przypadku ustalonej opłaty legalizacyjnej) zaszłaby konieczność korzystania przez podatnika z pomocy społecznej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Bd 90/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć należy, iż organy rozpoznające sprawę dysponowały materiałem dowodowym obrazującym sytuację rodzinną, finansową i majątkową wnioskodawczyni. Skarżąca otrzymuje niewielki, ale za to stały i pewny dochód w formie emerytury w wysokości 1123,04 zł, ponadto samodzielnie wychowuje córkę nie starając się o alimenty od męża z którym pozostaje w faktycznej separacji. Ponosi dodatkowe koszty związane z leczeniem nadciśnienia. Sytuacja majątkowa, finansowa i zdrowotna strony jest na tyle stabilna, że pozwala na utrzymanie domu i córki ,a uzyskiwane dochody zapewniają w miarę spokojną egzystencję. Skarżąca boryka się z pewnymi trudnościami, jednak sytuacja ta nie odbiega w sposób znaczący od sytuacji i losu wielu polskich rodzin. W ocenie Sądu, w kontrolowanym postępowaniu organy nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. przeprowadzając postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia, czy zachodzi przesłanka ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego uzasadniająca zastosowanie wnioskowanej, a więc całościowej ulgi. Na tej podstawie prawidłowo oceniły, że w rozpoznawanym przypadku nie zachodzą okoliczności wypełniające przesłankę ważnego interesu podatnika lub interesu społecznego, pozwalające na udzielenie ulgi wymienionej w art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej ponad kwotę 30.000 zł. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie umorzenia zobowiązań podatkowych jest postępowaniem wszczynanym na wniosek samego zainteresowanego, zatem winien on współpracować z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy. W przypadku postępowania w sprawie umorzenia ciężar dowodzenia zdecydowanie przesuwa się na stronę podatnika. Sąd podziela również argumenty organów odnoszące się do oceny braku wystąpienia w sprawie przesłanki interesu publicznego. Uzyskanie ulgi jest odstępstwem od zasady równości, gdyż na mocy decyzji indywidulanej zobowiązany zostaje zwolniony z obowiązku świadczenia wynikającego z ustawy. Gdy sytuacja finansowa strony, jest na tyle dobra, stabilna, że pozwala na poczynienie nawet pewnych oszczędności w środkach pieniężnych, nie powinno się przerzucać ponoszenia odpowiedzialności na budżet państwa. W interesie publicznym leży by ustalane przez organy administracji publicznej należności były realizowane, a uczestnicy procesu budowlanego nie byli pochopnie zwalniani z obowiązku ich zapłaty. Poza wyjątkowymi i szczególnymi wypadkami nie można dopuścić do powstania społecznego przekonania, że naruszenie przepisów Prawa budowlanego nie pociąga za sobą negatywnych skutków finansowych. Zauważyć także należy, że odmowa umorzenia opłaty legalizacyjnej w części nie wyklucza możliwości wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia innego rodzaju ulgi w jego spłacie, np. rozłożenia płatności na raty pozostałej kwoty, ale wymaga to złożenia stosownego wniosku. Nadto, w sprawach dotyczących przyznawania ulg w spłacie zobowiązań podatkowych nie obowiązuje zasada powagi rzeczy osądzonej. A zatem, w przypadku zmiany sytuacji skarżącej, możliwe jest wystąpienie z ponownym wnioskiem o przyznanie ulgi. Adresatem takiego wniosku będzie organ podatkowy pierwszej instancji, który w takim przypadku zobowiązany będzie do ponownego przeanalizowania sytuacji strony pod kątem występowania przesłanek określonych w przepisach art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 790/14). Reasumując, stwierdzić należy, iż organy administracji dokonały prawidłowej analizy stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydając swoje rozstrzygnięcia nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów skargi, należy wskazać, iż organy w tym postępowaniu , a co za tym idzie także Sąd , nie mają kompetencji do oceny prawidłowości ustalonej wysokości opłaty legalizacyjnej, a więc postulaty skarżącej w tej materii nie mają wpływu na wynik niniejszego postępowania. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.