VII SA/Wa 461/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant ref. – staż. Iwona Choińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi J. T. i K.Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] maja 2010 nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata D. P. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 307,50 (trzysta siedem złoty pięćdziesiąt groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 57,50 (pięćdziesiąt siedem złoty i pięćdziesiąt groszy). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. Z. i E. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] października 2010 r. nr [...], nakazującej J. T. rozbiórkę budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości G. gm. G., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, iż na działce nr [...], położonej w miejsc. G. gm. G., zlokalizowany jest budynek murowany, o wym. 4.80 m x 6,30 m, z dachem dwuspadowym pokrytym papą. Wysokość do kalenicy wynosi ok. 4 m, odległość od granicy z działką sąsiednią nr [...] - 3,85 m. W ścianie istnieje otwór okienny i drzwiowy. Budynek wybudowany został około 10 lat temu, a inwestor nie posiada pozwolenia na budowę budynku. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2010 r., działając na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 ze zm.), organ powiatowy wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku, nakazał zabezpieczyć wykonane roboty w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia oraz nałożył na J. T. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 września 2010 r.: zaświadczenia Wójta Gminy G. o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 3 egzemplarzy projektu budowlanego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Następnie, w wyniku nieprzedstawienia żądanych dokumentów organ powiatowy decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010 r. nakazał J. T. rozbiórkę budynku gospodarczego. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ powiatowy słusznie zastosował tryb przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego, ponieważ inwestor – J. T. - nie uzyskała wymaganej prawem zgody właściwego organu i zrealizowała budynek gospodarczy dwukondygnacyjny o wym. 4,8 m x 6,3 m w warunkach samowoli budowlanej. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit a Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej - parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Organ wskazał, iż omawiany budynek powierzchnią zabudowy nie przekracza 35 m2, jednakże jest to budynek dwukondygnacyjny, tym samym na jego budowę wymagane jest pozwolenie na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że budowa obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej przepisami ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wypełnia przesłanki zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, jednak w art. 48 ust. 2 ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Mając to na uwadze organ I instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...].05.2010 r. zobowiązał J. T. do przedłożenia odpowiednich dokumentów w terminie do dnia 30.09.2010r., jednocześnie wstrzymując prowadzenie robót budowlanych, celem zbadania możliwości legalizacji popełnionej samowoli budowlanej. Organ odwoławczy podniósł, że inwestor nie przedstawił wymaganych dokumentów, wypełniona została więc dyspozycja ust. 4 art. 48 Prawa budowlanego, zobowiązująca organ do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] złożyły K. Z. i J. T.. Skarżące podniosły, że inwestorem spornego budynku był ich nieżyjący już ojciec, J. T. po jego śmierci dobudowała strych, przeznaczając go na suszarnię zboża. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z [...] maja 2010 r. nr [...] wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. (utrzymaną w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego) PINB w G. nakazał J. T. rozbiórkę budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości G. gm. G.. Decyzję tę organ wydał na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z 48 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994r, wskazując, że J. T. nie nadesłała dokumentów, których obowiązek przedstawienia nałożono postanowieniem z [...] maja 2010r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Zauważyć wobec tego należy, iż postanowienie z dnia [...] maja 2010 r., nakładające na J. T. obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, nie zostało jej skutecznie doręczone. W odniesieniu do przesyłki zawierającej w/w postanowienie, kierowanej do J. T., zastosowane zostało tzw. doręczenie zastępcze, uregulowane w art. 44 kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadą jest, że doręczenie następuje do rąk adresata (art. 42), w razie nieobecności adresata doręczenia można dokonać, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (art. 43 kpa). Dopiero w razie niemożności dokonania doręczenia w powyższy sposób, przepis art. 44 kpa przewiduje możliwość zastosowania tzw. doręczenia zastępczego. W przypadku doręczenia przez pocztę, przechowuje się pismo przez okres czternastu dni w placówce pocztowej (art. 44 § 1 pkt 1 kpa). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w placówce pocztowej, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 kpa). W przypadku niepodjęcia przesyłki w powyższym siedmiodniowym terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 kpa). W takiej sytuacji, zgodnie z art. 44 § 4 kpa doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, na jaki pozostawiono pismo w placówce pocztowej, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Instytucja doręczenia zastępczego stwarza domniemanie doręczenia. Uchybienie któremukolwiek z elementów tej procedury nie pozwala uznać skuteczności takiego doręczenia. Podkreślić trzeba, że adresat przesyłki musi być zawiadomiony w sposób niebudzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma, miejscu, gdzie może je odebrać, jak i o terminie odbioru. Odnośnie tych wszystkich informacji musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę wzmianki o jej awizowaniu nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma w trybie art. 44 kpa. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy wskazać należy, że na znajdującym się w aktach administracyjnych potwierdzeniu odbioru i kopercie zawierającej postanowienie z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] brak jest informacji doręczyciela, czy i w jaki sposób doręczyciel powiadomił J. T. o kierowanej do niej przesyłce. Tym samym nie było podstaw do przyjęcia fikcji doręczenia zastępczego, konieczna jest bowiem wyraźna adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 kpa.. W sytuacji natomiast, gdy nie wiadomo, czy doręczyciel uczynił zadość wymogom ustanowionym w art. 44 kpa doręczenia nie można uznać za dokonane (por. postanowienie NSA z 25 stycznia 2007r. sygn. akt I OSK 23/07 Lex nr 360227, postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 935/11). Skoro zatem postanowienie z dnia [...] maja 2010 r. nie zostało J. T. skutecznie doręczone, niedopuszczalne było wydanie, na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, decyzji nakazującej rozbiórkę budynku. Zauważyć ponadto należy, że zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy na realizacje, danego obiektu wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Przed wydaniem postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych oraz nakładającego na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, organ powinien zatem bezspornie ustalić, czy na wzniesienie spornego obiektu jest wymagane pozwolenie na budowę. Pkt 1 lit a Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej - parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. W rozpatrywanej sprawie organy nie wykazały w sposób bezsporny, że przedmiotowy budynek nie należy do kategorii obiektów wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit a Prawa budowlanego i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Organy podniosły, iż omawiany budynek powierzchnią zabudowy nie przekracza wprawdzie 35 m2, jednakże jest to budynek dwukondygnacyjny, przy czym PINB w G. w decyzji z dnia [...] października 2010 r. wskazał, że jest to budynek z poddaszem użytkowym. Zauważyć wobec tego należy, iż w myśl definicji "kondygnacji" zawartej w § 3 pkt 16 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690) poddasze za kondygnację uważa się wówczas, gdy jest pomieszczeniem przeznaczonym na pobyt ludzi. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, czy poddasze, o którym mowa w decyzji organu I instancji, jest przeznaczone na pobyt ludzi. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ zobowiązany będzie zatem do wnikliwego i precyzyjnego ustalenia charakteru zrealizowanego obiektu (mając jednocześnie na uwadze definicję "kondygnacji" zawartą w powołanym rozporządzeniu), bowiem od rozstrzygnięcia tej kwestii uzależniony jest dalszy kierunek działań organu nadzoru budowlanego. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w tym zakresie organ nadzoru budowlanego rozważy, czy wybudowanie przedmiotowego obiektu podlegało obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, czy też obowiązkowi dokonania zgłoszenia, a zatem - czy w sprawie powinien mieć zastosowanie tryb określony w art. 48 Prawa budowlanego, czy należy zastosować procedurę uregulowaną w art. 49b ustawy, dotyczącą obiektów wybudowanych bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Jednocześnie ponownie rozpoznając sprawę organ winien wziąć pod uwagę, że działka nr [...], na której posadowiony jest sporny budynek, stanowi współwłasność J. T. i jej sióstr: K. Z., J. G., E. C., natomiast inwestorem budynku był ojciec skarżących. W takiej sytuacji organ winien rozważyć ewentualne nałożenie określonych obowiązków na wszystkich współwłaścicieli działki. Ujawnione naruszenia przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy powodują uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak również postanowienia PINB w G. z dnia [...] maja 2010r. nr [...] r., z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na mocy art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie II wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.