VII SA/Wa 468/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej skargę oddala Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] po rozpatrzeniu odwołania J. W. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] odmawiającej na podstawie art. 154 § 1 i 2 k.p.a. uchylenia lub zmiany wydanej w dniu [...] stycznia 2003 r. decyzji nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u J. W. – uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] Nr [...] z dniu [...] stycznia 2003 r. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej została wydana na podstawie oceny narażenia zawodowego oraz w oparciu o orzeczenie lekarskie Nr [...] Instytutu Medycyny Pracy w [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W trybie odwoławczym decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lutego 2003 r. znak: [...]. Powyższe postępowanie było przedmiotem weryfikacji sądowej, a mianowicie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lutego 2004 r. sygn. akt I SA/Wa 527/03 oddalił skargę J. W. na ostateczną decyzję z dnia [...] lutego 2003 r. Następnie organ wyjaśnił, że J. W. po ostatecznym sprecyzowaniu, wniósł o wznowienie postępowania zakończonego powyższą ostateczną decyzją na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 i 5 K.p.a jak również uchylenie, zmianę decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. oraz stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 ust. 2 i 7 k.p.a. Podstawą żądań było pozyskanie przez stronę dokumentacji medycznej Instytutu Medycyny Pracy w [...] z 2001 r., na podstawie której zostało wydane przez ten Instytut orzeczenie lekarskie nr [...]. W toku prowadzonego na podstawie art. 154 k.p.a. postępowania Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wystąpił do Instytutu Medycyny Pracy w [...] o weryfikacją wydanego orzeczenia lekarskiego nr [...]. W odpowiedzi na powyższe pismo Instytut Medycyny Pracy w [...] stwierdził, że dokumenty przesłane jako załącznik do pisma były znane Instytutowi w dacie orzekania i nie dają podstaw do weryfikacji orzeczenia Nr [...]. Wobec powyższych ustaleń Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], wydal decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. odmawiającą uchylenia lub zmiany wydanej przez siebie w dniu [...] stycznia 2003 r. decyzji nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u J. W. - uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu. Rozpoznając wniesione odwołanie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] przywołał treść art. 154 k.p.a. i wyjaśnił przesłanki, jakie muszą być łącznie spełnione do zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. Podstawy takiej nie stanowią ani błędna ocena materiału dowodowego ani też zgłoszone przez skarżącego nowe dowody w sprawie, które były weryfikowane w innych postępowaniach. Wyjaśnił, że stosownie do art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. jest zatem możliwa po spełnieniu łącznie dwóch przesłanek: - sprawa dotyczy ostatecznej decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa; - za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W niniejszej sprawie została spełniona tylko jedna z wymaganych przesłanek, a mianowicie nienabycia przez J. W. żadnego prawa na mocy ostatecznej decyzji, której uchylenia żąda skarżący, ponieważ miała ona charakter odmowny. Stanowisko takie potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, gdzie utrwalił się pogląd, że strona nie nabywa prawa z decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta odmawia przyznania jej żądanych uprawnień, co ma miejsce w analizowanym przypadku. Zmiana decyzji zgodnie z żądaniem strony prowadziłaby do wydania rozstrzygnięcia sprzecznego z prawem, a to byłoby sprzeczne z interesem społecznym, w którego interesie leży poszanowanie prawa. Słuszny interes strony może być bowiem uwzględniony wyłącznie w granicach określonych prawem. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podkreślił, że przy wydawaniu decyzji w sprawach chorób zawodowych, organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są związane przepisami szczegółowymi regulującymi zasady prowadzenia postępowania w zakresie rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych. Przepisy te nie pozwalają na swobodne uznanie - spełnienie żądania strony i rozpoznania choroby zawodowej bez zastosowania procedur określonych w przepisach prawa. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. (Dz.U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.), na podstawie którego została wydana decyzja nr [...], w § 10 ust. 1 stanowi, że inspektor sanitarny wydaje decyzję na podstawie orzeczenia lekarskiego w sprawie choroby zawodowej. Dlatego też, jeśli orzeczenia lekarskie stwierdzały brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, to organ był związany tymi ustaleniami i nie mógł wydać, w oparciu o uznanie administracyjne, decyzji oczekiwanej przez zainteresowanego, na zasadzie swobodnego uznania, czego żąda strona w odwołaniu. Wydanie decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej, zgodnie z żądaniem strony, lecz wbrew orzeczeniom lekarskim wydanym przez jednostki uprawnione do orzekania w sprawach chorób zawodowych, byłoby sprzeczne z prawem. Dalej organ wskazał, że w sprawie dotyczącej braku rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej wydano następujące orzeczenia: - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lutego 2004 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 527/03 oddalił skargę J. W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...]. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2010 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2412/09 oddalił skargę o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2004 r. sygn. akt I SA/Wa 527/03. - Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 lutego 2011 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2355/10 oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2010 r. wydanego w sprawie VII SA/Wa 2412/09. - Wyrokiem z dnia 2 lutego 2012 r. wydanym w sprawie VII SA/Wa 1816/11 WSA w Warszawie oddalił skargę J. W. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lutego 2003 r. znak: [...]. Organ odwoławczy podkreślił, powołując się na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że stanowisko wyrażone w ww. wyrokach jest wiążące dla organu. Wskazał nadto, że w trakcie postępowań prowadzonych w sprawie nigdy nie był negowany fakt, iż J. W. pracował przez wiele lat w warunkach narażenia na hałas. Jednak samo stwierdzenie wystąpienia czynnika w środowisku pracy, który mógł wywołać chorobę jest warunkiem koniecznym, lecz niewystarczającym, aby organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej mógł wydać decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej. Drugim niezbędnym warunkiem do wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej jest uzyskanie od jednostki uprawnionej do wydawania orzeczeń w sprawach chorób zawodowych, orzeczenia lekarskiego o rozpoznaniu choroby zawodowej. W analizowanym przypadku ten warunek nie został spełniony. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył J. W.. Skarżący zarzucił decyzji: - naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez brak prawidłowej i wszechstronnej analizy materiału dowodowego, którego skutkiem było wadliwe ustalenie braku podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej stwierdzającej brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 roku i poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] listopada 2012 roku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do art. 16 § 1 k.p.a. "Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych". Ustanawiając zasadę trwałości decyzji ostatecznej ustawodawca określił granice dopuszczalnych wyjątków od ochrony trwałości decyzji. Jeden z trybów nadzwyczajnej weryfikacji decyzji ostatecznej określony został w art. 154 k.p.a. Daje on możliwość zmiany lub uchylenie decyzji ostatecznej. Dla wzruszenia decyzji w trybie art. 154 k.p.a. wymagane jest spełnienie łącznie trzech przesłanek: 1) dotyczy decyzji ostatecznych, 2) decyzja nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania oraz 3) za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Podkreśla się w orzecznictwie sądowym, że: "Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 lutego 2008 r., VII SA/Wa 1647/07, LEX nr 508426). Wymaga podkreślenia, że tryb, o którym mowa w art. 154 k.p.a., ma charakter wybitnie procesowy. Nie służy do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, gdyż takie działanie organu oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania i rozpoznanie sprawy niejako w trzeciej – kolejnej instancji (por. Wyrok NSA Z 25 lutego 2011 r. I OSK 607/10, Lex nr 784233). Istota postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 k.p.a. sprowadza się do zbadania, czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Zgodnie z poglądem wyrażonym w Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2008 r. II OSK 195/08 (Lex nr 514138) “ (...) w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. niezbędne jest ustalenie wymagań interesu społecznego oraz słusznego interesu strony, a przy ich ocenie nie można pomijać jednak art. 6 k.p.a. stanowiącego, iż organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, a jak stwierdza art. 7 Konstytucji RP - na podstawie i w granicach prawa. Zastrzeżenie to zakreśla możliwość działania organu administracji publicznej, który posiada kompetencje do załatwienia sprawy, nie może jednak granic prawa przekroczyć. Zmiana decyzji zgodnie z żądaniem strony nie może zatem prowadzić do wydania orzeczenia sprzecznego z prawem, w interesie społecznym leży bowiem poszanowanie prawa, a słuszny interes strony może być uwzględniany wyłącznie w granicach określonych prawem. W takim znaczeniu nie może też dojść do wydania na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji, której przedmiotem byłoby przyznanie uprawnienia, nieznajdującego oparcia w przepisie prawa, wynikającego ze swobodnego uznania organu administracyjnego". Przedmiotem żądania strony w nininiejszej sprawie, jest zmania decyzji ostatecznej, stwierdzającej brak podstaw do rozpoznania u J. W. choroby zawodowej – uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu. Decyzja wydana została w oparciu o orzeczenia lekarskie, którymi organy inspekcji sanitarnej są związane, co oznacza, że nie mogą wydać, w oparciu o uznanie administracyjne, decyzji oczekiwanej przez zainteresowanego. Podkreślić również trzeba, że art. 154 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko w odniesieniu do decyzji uznanionowych, a nie decyzji związanych, które zostały wydane na podstawie przepisów niedających organowi administracji żadnego “luzu decyzyjnego" (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2010 r., II OSK 18/09, Lex nr 597386). Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem organu, iż w sprawach, w których nie jest możliwe wydanie decyzji w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. nie jest możliwe. Mając na uwadze powyższą argumentację Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Odnosząc się do argumentacji skargi wyjaśnić należy, iż zarzut wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu mającym na celu weryfikację decyzji w trybie art. 154 k.p.a., ale stanowić może jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Nie można przy tym pominąć, że kontrolowana decyzja o braku podstaw do stwierdzenia u J. W. choroby zawodowej była już weryfikowana w toku postępowania o stwierdzenie nieważności, a następnie przed sądem administracyjnym. Zważywszy na powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., nr 270), orzekł, jak w sentencji.