VII SA/Wa 471/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr), , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi G.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] lipca 1997 r. znak [...] Wojewoda [...] - po rozpatrzeniu wniosku J.K. i G.K. w sprawie wydania pozwolenia na budowę "Gospodarstwa rybackiego hodowli ryb łososiowatych i głębielowatych" w m. L., gm. [...] - zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie pobudowanych obiektów gospodarstwa rybackiego. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę dla J.K. wniósł G.K. podnosząc, iż pozwoleniem wodnoprawnym oraz decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dysponuje jedynie on sam i tym samym decyzja o pozwoleniu na budowę może być wydana tylko na niego. Decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1997 r. znak [...]. W uzasadnieniu podał, iż jakkolwiek wskazane przez skarżącego wady decyzji stanowią o naruszeniu prawa, to jednak nie stanowią one rażącego naruszenia prawa i a więc nie są one podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył G.K.. Decyzją z dnia [...] października 2001 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił własną decyzję z dnia [...] lipca 2001 r. i stwierdził nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1997 r. znak [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że nieruchomość, na której mają być pobudowane obiekty gospodarstwa rybackiego, na które wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pozwolenie wodnoprawne oraz pozwolenie na budowę jest współwłasnością J.K. oraz G.K. po - części. W związku z tym brak tożsamości podmiotowej w decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwoleniu wodnoprawnym i pozwoleniu na budowę - stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niedopuszczalne jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w warunkach, gdy jeden ze współwłaścicieli nie dysponował decyzją o warunkach zabudowy, zaś udzielenie pozwolenia na budowę tylko jednemu ze współwłaścicieli, bez uzyskania zgody drugiego narusza zasadę zawartą w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, inwestor w takiej sytuacji nie dysponuje bowiem nieruchomością na cele budowlane /całą nieruchomością/. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożył G.K. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwanej dalej k.p.a./ po rozpatrzeniu wniosku, odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] października 2001 r. znak [...]. Organ pierwszej instancji podał, iż powodem wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1997 r. było wydanie jej z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana była jedynie dla G.K. Organ wskazał, iż jakkolwiek dopuszcza się stwierdzenie nieważności decyzji w części, to jednak stwierdzenie nieważności całej decyzji nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył G.K. reprezentowany przez radcę prawnego P.M. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...]. Organ odwoławczy uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że skoro na dzień wydania pozwolenia na budowę, decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji - gospodarstwo rybackie - legitymował się jedynie G.K., to udzielenie pozwolenia na budowę na rzecz obydwu współwłaścicieli, z których jeden w ogóle nie posiadał decyzji o warunkach, należało traktować jako wydane z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi bowiem rodzaj promesy uprawniającej do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Odpowiadając zaś na zarzut G.K., iż organ zgodnie z art. 139 k.p.a. nie może wydać decyzji na niekorzyść odwołującego się, organ drugiej instancji wskazał, iż jest on niezasadny. Organ ma bowiem obowiązek stwierdzić nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy decyzja ta w sposób rażący narusza prawo, o czym stanowi wyjątek z art. 139 in fine k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł G.K. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 i 8 oraz art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, oraz art. 107 k.p.a. i wniósł o jej uchylenie w całości. Zdaniem skarżącego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję z dnia [...] października 2001 r. rażąco naruszył prawo bowiem bez uzasadnienia prawnego, bez wniosku strony oraz bez wszczynania postępowania wobec całej decyzji, wydał decyzję w postępowaniu nieważnościowym uchylającą decyzję o pozwoleniu na budowę. Podniósł jednocześnie, iż niezgodnie z materiałem dowodowym organ błędnie uznał, iż inwestor nie miał zgody J.K. na inwestycję. W aktach sprawy znajdowała się bowiem umowa o zakresie i formach współpracy przy przygotowaniu wspólnego przedsięwzięcia zawarta pomiędzy współwłaścicielami, która spełniała warunek posiadania zgody współwłaściciela przez wnioskodawcę na inwestycję, a tym samym spełnienie warunku z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Skarżący wskazał, że organ naruszył art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, bowiem wnioskodawca spełniał wszystkie warunki wynikające z art. 32 ust. 4 cyt. ustawy. Skarżący podał także, iż organ dopuścił się naruszenia zakazu reformationis in peius z art. 139 k.p.a. wydając decyzję na niekorzyść strony odwołującej się, przy braku przesłanek uprawniających organ do orzeczenia wbrew temu zakazowi. W uzupełnieniu skargi skarżący wniósł o uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2007 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] października 2001r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga G.K. jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm./, kontrola działalności administracji publicznej jest przez Sądy administracyjne sprawowana pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a./ Sąd rozstrzyga nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, uwzględnienie zaś skargi w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r., która zapadła w postępowaniu nieważnościowym. Przedmiotem zaś kontroli organu w postępowaniu nieważnościowym była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2001 r., którą organ, również w postępowaniu nieważnościowym, uchylił własną decyzję z dnia [...] lipca 2001 r. i stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1997r. znak [...] udzielającej G.K. i J.K. pozwolenia na budowę gospodarstwa rybackiego hodowli ryb łososiowatych i głębielowatych w miejscowości L. Postępowanie nieważnościowe jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, a więc ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Stwierdzenie nieważności jest bowiem możliwe w sytuacji, gdy sama decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a., a stan faktyczny i prawny nie budzi żadnych wątpliwości. Celem postępowania nieważnościowego nie jest bowiem merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wśród tych przesłanek przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymienia rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. O rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Podkreślić więc należy, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną przez proste ich zestawienie ze sobą. Innymi słowy z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy decyzja administracyjna ze względu na naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest możliwa do pogodzenia z porządkiem prawnym. /por. wyrok NSA z 29 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 138197 Lex nr 47911/. Odnosząc powyższe do decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. kontrolującego w postępowaniu nieważnościowym własną decyzję z dnia [...] października 2001 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1997 r. znak [...] udzielającej G.K. i J.K. pozwolenia na budowę gospodarstwa rybackiego stwierdzić należy, iż decyzja ta nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia dokonanego przez organy administracji w postępowaniu nieważnościowym było naruszenie art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1997 r., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 11 ww. Prawa budowlanego tytuł prawny do dysponowania nieruchomością powinien wynikać z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Podkreślić również należy, iż przepisy prawa budowlanego nie określają wprost, aby osobą ubiegającą się o pozwolenie na budowę musiał być ten sam podmiot, który jest adresatem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja taka może być wydana stosownie do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /obowiązującej w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 1997 r./, jak i nowej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - każdemu wnioskodawcy. Celem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przepisami szczególnymi, a w przypadku braku takiego planu - ustalenie warunków zabudowy dla ściśle określonej nieruchomości. Decyzja ta nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności oraz uprawnień osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy ze swej istoty stwierdza jedynie możliwość realizacji konkretnej inwestycji na ściśle określonej nieruchomości. Uwzględniając kontekst przepisów i cel, jaki przyświecał ustawodawcy, stwierdzić więc należy, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie zawiera uprawnień ściśle zindywidualizowanych, związana jest natomiast z określoną nieruchomością. /vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 813/04, Lex nr 169392/. W niniejszej sprawie inwestor G.K. wykazał, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przedkładając do sprawy akt notarialny, mocą którego nabył wraz z J.K. (po - części) nieruchomość, na której miało być prowadzone gospodarstwo rybackie. Do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył również ważną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 8 września 1995 r. uzyskaną na jego wniosek. Podkreślenia wymaga fakt, iż wniosek o pozwolenie na budowę złożył I.C. pełnomocnik w postępowaniu administracyjnym G.K. i J.K., w imieniu obojga inwestorów, co wyklucza także możliwość przyjęcia, że J.K. nie wyrażała zgody na inwestycję na nieruchomości, której była współwłaścicielką. G.K. miał prowadzić gospodarstwo rybackie wraz z J.K. na potwierdzenie czego dołączył do akt sprawy umowę o zakresie i formach współpracy przy przygotowaniu wspólnego przedsięwzięcia w L. zawartą w dniu 2 marca 1995 r. pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości J.K. i G.K. W przypadku realizowania inwestycji na działce będącej współwłasnością G.K. i J.K., oboje współwłaściciele mogli bowiem planować inwestycję na podstawie zawartej umowy o współpracy. Z całego materiału dowodowego i toku postępowania wynika, że J.K. godziła się na inwestycję, o czym świadczą zarówno umowa o zakresie współpracy przy gospodarstwie rybackim, jak i wniosek o pozwolenie na budowę gospodarstwa rybackiego złożony przez pełnomocnika również w jej imieniu. W tej sytuacji brak formalnie wyrażonej zgody J.K. jako przesłanka do uznania, iż nastąpiło rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 1997 r. na rzecz G.K. i J.K. nie jest przekonywający. Skoro bowiem wniosek o pozwolenie na budowę złożyli poprzez swojego pełnomocnika oboje współwłaściciele nieruchomości jako inwestorzy, a więc podmioty inicjujące proces budowlany, to i decyzja o pozwoleniu na budowę, zgodnie z wnioskiem, została wydana na oboje inwestorów. Decyzja o pozwoleniu na budowę została również doręczona obojgu współwłaścicielom nieruchomości i stała się ostateczna w pierwszej instancji, wskutek braku wniesienia odwołania przez którąkolwiek ze stron. Ponadto organ nie wziął pod uwagę, że G.K. dopełnił wszelkich warunków określonych przepisami Prawa budowlanego, koniecznych do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie powinien być więc narażony na negatywne skutki rozstrzygnięcia postępowania nadzwyczajnego, w szczególności ze względu na brak tożsamości podmiotowej w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i w decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym z decyzją o pozwoleniu na budowę. Rozpoznając ponownie sprawę w postępowaniu nieważnościowym organ winien ocenić materiał dowodowy w kontekście zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., odnieść się do argumentów odwołania skarżącego i dopiero po skrupulatnej analizie przesłanek decydować o podjęciu decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji we właściwym zakresie. Stwierdzenie bowiem zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 k.p.a. wobec tylko jednego inwestora, który jest adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę nie może powodować stwierdzenia nieważności decyzji w całości, jeżeli co do drugiego inwestora brak jest takich przesłanek. /vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 587/05, Lex nr 194706/. Należy rozważyć czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, a jeżeli, to w jakim stopniu i ewentualnie w jakiej części decyzja o pozwoleniu na budowę była wadliwa. Nie ulega wątpliwości, że sam organ wahał się już przy wydawaniu decyzji w postępowaniu nieważnościowym zakończonym decyzją z dnia [...] października 2001 r., gdyż decyzje zapadłe w tym postępowaniu, w pierwszej i drugiej instancji, nie są tożsame pod względem rozstrzygnięcia. Jeżeli zaś w postępowaniu nieważnościowym stan faktyczny i prawny budzi wątpliwości, to uzasadnione jest twierdzenie, że naruszenie prawa nie było oczywiste. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł, jak w sentencji wyroku. Na mocy zaś art. 152 cyt. ustawy orzeczono, jak w pkt II wyroku.