VII SA/Wa 472/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr), Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2008 r. sprawy ze skargi I. N., M. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r., którą odmówiono wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2004 r. o pozwoleniu na budowę. Stan kontrolowanej przez Sąd sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., Nr [...], Starosta [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ze. zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku inwestorów M. i J. J. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego wielopokoleniowego wraz z projektowaną infrastrukturą techniczną, położonego na działce nr [...], przy ul. [...] w I.. W ww. decyzji organ architektoniczno-budowlany określił obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji, wskazując, że obejmuje on nieruchomości: nr [...] i nr [...]. Z wnioskiem z dnia 23 lipca 2007 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] wystąpili M. N. i I. N. współwłaściciele działki nr [...], sąsiadującej bezpośrednio z działką inwestorów (nr [...]), podnosząc, że sporna inwestycja bezpośrednio oddziałuje na ich działkę. Ponadto wskazali, że decyzja o pozwoleniu na budowę narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ zezwala na rozbudowę budynku mieszkalnego wielopokoleniowego, a miejscowy plan przewidywał dla działki nr [...] możliwość zabudowy budynkiem jednorodzinnym. Decyzją z dnia [...] października 2007 r., znak: [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 157 § 3 w zw. z art. 157 § 1 i 2 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. wniosku odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...]. W uzasadnieniu organ I instancji, powołując się na art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, stwierdził, że w przedmiotowej sprawie brak jest przepisu prawa pozwalającego uznać, iż przedmiotowa inwestycja oddziałuje na działkę nr [...] przy ul. [...]. A więc nie można uznać, że działka wnioskodawców znajduje się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Wojewoda wskazał, że jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, zatwierdzonego decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r., sporna inwestycja została zaprojektowana w odległości 4,0 m od granicy z działką M. i I. N., dlatego inwestycja nie ogranicza zagospodarowania nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w I.. W związku z powyższym, Wojewoda [...] uznał, że M. i I. N. nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę. Odwołanie od ww. decyzji złożyli M. i I. N., podnosząc, że zaskarżona decyzja narusza przepisy k.p.a. (tj. artykuły: 6, 7, 8, 9, 10, 75, 76, 77, 80, 81), a organy zastosowały błędną wykładnię przepisów prawa budowlanego. Ponadto wskazali, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a zewnętrzne elementy spornego budynku znajdują się w mniejszej odległości niż 4,0 m od granicy z działką nr [...]. Dlatego ich zdaniem, w niniejszej sprawie organy administracyjne nie podjęły niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na tę samą argumentację co Wojewoda [...], wskazał, że jeżeli z przepisów prawa budowlanego wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej nieruchomości, to tylko w takim przypadku można uznać, iż nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu. Natomiast sam fakt bezpośredniego graniczenia z działką inwestycyjną nie przesądza o przymiocie strony podmiotu, którego nieruchomość graniczy z taką działką. Mając na uwadze powyższe, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zakres oddziaływania przedmiotowej inwestycji zamyka się w granicach działki o nr [...], dlatego jego zdaniem skarżący nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę, tym bardziej, że nie wykazali na podstawie przepisów prawa materialnego, aby ww. decyzja naruszała ich interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Dlatego też podnoszone przez skarżących zarzuty pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. i I. N., wskazując, że nie zgadzają się z rozstrzygnięciami organów administracyjnych, które odmówiły im przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym. Ponadto, podtrzymali dotychczasowe zarzuty prezentowane we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz odwołaniu, że sporny budynek posadowiony jest niezgodnie z przepisami prawa budowlanego (tym razem wskazali, że budynek ten znajduje się niespełna 3,0 m od granicy ich działki) oraz z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo wskazali, że rozbudowany budynek został podwyższony o tzw. stropodach, co powoduje zacienianie działki skarżących. Ich zdaniem, nastąpiła również zmiana przeznaczenia ww. obiektu, tj. pod wynajem, co stanowi niewątpliwą uciążliwość dla sąsiadów. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasową argumentację oraz wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Skargę należało oddalić, gdyż w kontrolowanej sprawie naruszenia prawa tego rodzaju nie wystąpiły, a zatem zarzuty skargi nie zasługiwały na jej uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja odmawiająca wnioskodawcom wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, z tego powodu, iż nie posiadali dostatecznej legitymacji, wynikającej z interesu prawnego, aby kwestionować wymienione pozwolenie. Zgodnie z art. 157 § 3 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Ww. przepis jest podstawą prawną do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jednak brak jest w nim wprost wymienionych przesłanek, które miałyby przesądzać o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz doktryny, na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. organ nadzorczy orzeka o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym (jest to pogląd ugruntowany). Tak więc niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz 6. wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, s.743). Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji można wszcząć na żądanie strony legitymowanej do zgłoszenia takiego żądania. Do kręgu takich stron należą przede wszystkim adresat decyzji oraz, zasadniczo podmioty, które brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją będącą przedmiotem postępowania. Także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności. Dlatego krąg stron biorących udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie zawsze pokrywa się z kręgiem podmiotów biorących udział w postępowaniu zwykłym. Organ nadzoru rozpoznaje bowiem nową sprawę w stosunku do załatwionej decyzją stanowiącą przedmiot postępowania nadzorczego. Legitymację do złożenia żądania o stwierdzenie nieważności decyzji organ bada bezpośrednio po wpływie takiego wniosku, gdyż od wyniku tego badania będzie zależał dalszy tok postępowania, w szczególności czy zakończy się ono w fazie wstępnej podjęciem decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., czy też organ powiadomi wszystkie strony postępowania o tym, że zostało ono wszczęte. Jeżeli organ dojdzie do przekonania, że podmiot składający wniosek o wszczęcie takiego postępowania nie ma przymiotu strony, powinien wydać decyzję na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. Gdyby zaś ustalenie o braku przymiotu strony ujawniło się po wszczęciu postępowania, powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Prawidłowe ustalenie uprawnienia do wzruszenia decyzji ostatecznej wymaga nie tylko analizy formalnej strony legitymacji wnioskodawcy, ale przede wszystkim zbadania tej legitymacji w kontekście przepisów prawa materialnego, które było postawą decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Badania takiego należy dokonać szczególnie wówczas, kiedy żądanie składa podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zwykłym, lecz uważa się za uprawnionego do kwestionowania decyzji. Mogą powstawać jednak różne sytuacje. Żądanie stwierdzenia nieważności pozwolenia może np. złożyć podmiot, który nabył nieruchomość objętą pozwoleniem na budowę i obecnie wykazuje swój interes prawny w zakwestionowaniu tego pozwolenia, chociaż niewątpliwie nie brał udziału w postępowaniu zwykłym. Wówczas, badając jego interes prawny w świetle art. 28 k.p.a. trzeba dojść do wniosku, że osoba taka posiada wystarczającą legitymację do złożenia żądania. Do przeciwnego wniosku dojdziemy natomiast, badając legitymację podmiotu, który wprawdzie był stroną postępowania w dacie wydania pozwolenia na budowę, lecz wraz ze zbyciem nieruchomości (lub przeniesieniem pozwolenia w trybie art. 40 Prawa budowlanego) zerwał związek z prawami związanymi z tą nieruchomością, a w jego prawa wszedł następca nabywający nieruchomość (lub prawa z pozwolenia na budowę w trybie art. 40). Osoba zbywająca nieruchomość, której pozwolenie dotyczyło, nie może więc wskazać przepisu prawa materialnego dotyczącego pozwolenia na budowę, pozwalającego na wylegitymowanie się przymiotem strony w postępowaniu nadzorczym. Podobnie będą kształtowały się rozważania w odniesieniu do osób sąsiadujących z terenem inwestycji, których legitymację należy badać z uwzględnieniem powyższych okoliczności. O ile badanie powyższych kwestii znajduje swoje oparcie w art. 28 k.p.a., to w odniesieniu do pozwoleń na budowę wydanych po nowelizacji Prawa budowlanego w 2003 r. dalsze badanie interesu prawnego wynikającego z przepisów prawa materialnego powinno przebiegać w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w oparciu o stan sprawy kształtowany przepisami obowiązującymi w dacie udzielonego pozwolenia na budowę. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 313/07. Krąg stron postępowania o wydanie pozwolenia na budowę został wspomnianą nowelizacją Prawa budowlanego znacznie ograniczony. Po 10 lipca 2003 r. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są jedynie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zostało natomiast zdefiniowane pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu". Zgodnie z tą definicją ww. obszar to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zgodzić się zatem trzeba z poglądem wyrażonym w wyroku z dnia 21 marca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1221/05 (publ. LexPolonica nr 1556772 i Gazeta Prawna 2007/161 str. A8) przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, także w trybie szczególnym nieważnościowym, muszą wykazać istnienie przepisu, którego naruszenie spowoduje ograniczenie w zagospodarowaniu ich nieruchomości, wynikające z powstania w ich sąsiedztwie projektowanego obiektu budowlanego. Przymiot strony właściciela nieruchomości położonej "w zasięgu oddziaływania obiektu" uzależniony jest zatem od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1252/04, publ. LexPolonica nr 390296). W związku z powyższym, podmiot występujący z wnioskiem o wszczęcie postępowania nieważnościowego winien wykazać się interesem prawnym usprawiedliwiającym jego udział w takim postępowaniu w charakterze strony. Organy administracyjne przed wszczęciem postępowania nadzorczego, na podstawie akt sprawy zakończonej udzieleniem pozwolenia na budowę oraz w świetle okoliczności podanych we wniosku, dokonały prawidłowej oceny, że M. i I. N. nie przysługiwał w postępowaniu zwykłym, a także, że nie przysługuje w postępowaniu nadzorczym, przymiot strony, ponieważ ich nieruchomość (działka nr [...]) nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a skarżący nie wykazali, by sporna inwestycja, położona na działce nr [...], naruszała ich interes prawny w inny sposób niż bezpośrednie oddziaływanie na działkę nr [...]. Organy nie ograniczyły się do stwierdzenia, że nieruchomość skarżących nie została umieszczona w postępowaniu zwykłym w obszarze oddziaływania, lecz prawidłowo dokonały własnej oceny - przez pryzmat przepisów prawa materialnego - czy rzeczywiście ich nieruchomość w takim obszarze powinna się znaleźć. Dopiero po przeprowadzeniu tej analizy uznano, że żaden przepis nie nakładał obowiązku umieszczenia ich działki w tym obszarze, a zatem, że w istocie nie posiadali oni przymiotu strony w postępowaniu zwykłym. Wnioski organów w tym zakresie potwierdzają akta sprawy. Z projektu budowlanego wynika, że ściana spornego budynku, w której znajdują się otwory drzwiowe i okienne, została posadowiona w odległości 4,0 m od granicy z działką nr [...]. Zasadnie zatem oceniono, że nie został naruszony ani § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.), ani § 12 ust. 5 wymagający, aby inne części budynku, takie jak: okapy i gzymsy, balkony, galerie, tarasy, schody zewnętrzne, pochylnie i rampy, o których mowa w ww. rozporządzeniu, nie pomniejszały odległości, o której mowa w § 12 ust. 1 pkt 1. Na marginesie dodać można, że nawet gdyby organy oceniły, że do naruszenia wymienionych w tym przepisie odległości doszło, to naruszenie takie samo przez się nie powodowałoby nieważności pozwolenia na budowę, gdyż rozważeniu podległoby wówczas, czy naruszenie takie można zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Z podanych wyżej powodów Sąd doszedł do przekonania, że organy prawidłowo oceniły, że skarżący nie posiadali przymiotu strony w postępowaniu zwykłym, oraz że takiego przymiotu nie posiadają w postępowaniu nadzorczym, gdyż projektowany obiekt budowlany nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu ich nieruchomości. Stan taki wyklucza możliwość wszczęcia postępowania nieważnościowego na wniosek skarżących, na podstawie art. 157 § 2 k.p.a., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższa okoliczność stanowi przesłankę do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 157 § 3 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu skargi, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy stwierdzić, iż organy, na wstępnym etapie postępowania, którego celem jest ustalenie czy istnieją formalne podstawy do prowadzenia sprawy, w tym, czy wnioskodawca legitymuje się przymiotem strony w tym postępowaniu, nie mogą jeszcze dokonywać ocen zgłoszonych we wniosku zarzutów w świetle przesłanek z art. 156 k.p.a., w tym przypadku, czy decyzja została wydana niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA 2128/02, publ. Monitor Prawniczy 2003/4, str. 147, LexPolonica nr 360651 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2004 r., sygn. akt I SA 764/03, publ. LexPolonica nr 380521, Prokuratura i Prawo - dodatek 2005/4, poz. 44). Z tego względu, Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa w postępowaniu organów, które nie oceniały podnoszonego przez skarżących zarzutu naruszenia przez udzielone pozwolenie na budowę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro przedmiotem ich postępowania nie była jeszcze ocena merytoryczna sprawy, lecz ustalenie, czy wnioskodawca posiada interes prawny w kwestionowaniu pozwolenia na budowę, a przez to, czy posiada przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym. Również zarzuty dotyczące zmiany sposobu użytkowania obiektu, a także ewentualnych odstępstw od pozwolenia na budowę w zakresie faktycznego wybudowania obiektu niezgodnie z przepisami, nie mogły w ogóle być przedmiotem ocen organów dokonywanych w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, gdyż przedmiotem tego postępowania mogła być jedynie zgodność lub niezgodność z prawem projektu budowlanego i pozwolenia, a nie wybudowanie obiektu. Takich ocen dokonują bowiem organy nadzoru budowlanego kontrolujące zgodność prac budowlanych z pozwoleniem na budowę. Ewentualne skontrolowanie zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, pod kątem wystąpienia przesłanki do stwierdzenia nieważności, może nastąpić w wyniku zawiadomienia właściwego organu wyższego stopnia nad Starostą [...] i ewentualnego wszczęcia przez ten organ z urzędu (a nie na wniosek strony) postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej bądź zawiadomienia prokuratora, który w trybie art. 182 k.p.a. może wystąpić do właściwego organu ze stosownym wnioskiem. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.