VII SA/Wa 472/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2010 r. sprawy ze skargi W. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem z dnia [...] znak : [...], na podstawie art. 65 § 1 kpa (tekst jednolity Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z 2000 r. z późn. zm.) oraz art. 80 ust.2 pkt 2 ustawy 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.:Dz.U.156 poz.1118 z 2006 r. z późn. zm.), po zapoznaniu się z treścią pisma W. R. z dnia [...], zawierającego wniosek o "przeprowadzenie kontroli prac budowlanych na Placu J. W. przy wznoszeniu obiektu gastronomicznego (na podstawie) decyzji nr [...]", przekazał pismo według właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w W. W uzasadnieniu organ powołując się na art. 65 § 1 kpa stwierdził, że organem właściwym miejscowo w przedmiotowej sprawie jest Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w W. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł W. R. podnosząc, że po zwróceniu się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W. o przeprowadzenie kontroli prac budowlanych prowadzonych na Placu J. W., organ nie podjął żadnych działań. W ocenie W. R. organ znany jest z opieszałości, niesolidności, zaniechania czynności i innych działań mających na celu prawidłowe prowadzenie prac budowlanych. Z tego względu prośbę o interwencję wniósł do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w G., gdyż uważa, że Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w W. nie jest wiarygodną instytucją. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] znak : [...], na podstawie art. 134 w związku z art. 144 kpa stwierdził, że zażalenie W. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia w art.129 § 2 w związku z art. 144 kpa. W uzasadnieniu organ wskazał, że zainteresowany wniósł zażalenie z co najmniej 1-dniowym uchybieniem terminu do jego wniesienia. Podniósł, że brak dokładnej daty odbioru pisma nie stanowi przeszkody do stwierdzenia o uchybieniu terminu przewidzianego do wniesienia zażalenia. Mając bowiem na uwadze pieczęć placówki odbiorczej z której wynika, że ostatecznym terminem w którym skarżący mógł odebrać zaskarżone postanowienie był dzień 22 grudnia 2009 r. a tymczasem zażalenie zostało nadane w dniu 30 grudnia 2009 r. (pieczęć na kopercie nadania), należy uznać, że zostało ono wniesione z uchybieniem ustawowego terminu. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. R. Skarżący podniósł, że za termin dostarczenia pisma został błędnie przyjęty dzień dostarczenia pisma do placówki pocztowej, a nie rzeczywisty termin w którym je odebrał. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 77, 107 § 3, 134 kpa., które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem wniesionej skargi, a tym samym kontroli sądowej jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia z powodu uchybienia terminu do jego wniesienia, wydane na mocy art. 134 kpa. Uchybienie terminu do wniesienia zażalenia ma miejsce wówczas, gdy przy uwzględnieniu zasad określonych w kpa. (rozdział 11) zostanie ono złożone po upływie 7 dniowego terminu przewidzianego w art. 141 § 2 kpa. Stwierdzenie przez organ uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na podstawie art. 134 kpa. powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, tego czy strona przekroczyła termin określony w przepisach. Podkreślić należy, że organ odwoławczy zobowiązany jest każdorazowo przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zbadać uprzednio w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie lub zażalenie zostało wniesione w przewidzianym terminie. Procedując w przedmiocie terminowości środka odwoławczego organ ten zobligowany jest w pierwszej kolejności zbadać wnikliwie okoliczności dotyczące prawidłowości i daty doręczenia adresatowi zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 listopada 2009r. sygn. akt II SA/Go 736/09). Dokonując analizy akt rozpatrywanej sprawy, w tym przede wszystkim adnotacji widniejącej na zwrotnym potwierdzeniu odbioru postanowienia dnia [...] znak : [...], stwierdzić należy, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przedwcześnie uznał skuteczność doręczenia stronie tego postanowienia, w konsekwencji czego za datę jego doręczenia przyjmując datę z pieczęci placówki odbiorczej jako ostateczny termin, w którym skarżący mógł odebrać zaskarżone postanowienie. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru postanowienie znajduje się tylko podpis skarżącego bez daty odbioru. W związku z brakiem dokładnej daty odbioru postanowienia organ powinien przeprowadzić postępowanie mające na celu ustalenie daty w której skarżący dokonał odbioru postanowienia. Przede wszystkim organ powinien zwrócić się do Urzędu Pocztowego o przeprowadzenie postępowania reklamacyjnego, które z pewnością wyjaśniłoby kwestię odbioru postanowienia przez skarżącego, a tym samym pomogło ustalić, czy zażalenie zostało wniesione w terminie, czy też z jego uchybieniem. Przepis artykułu 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta została doprecyzowana w innych przepisach k.p.a., m.in. w art. 6, 10, 77 § 1, 80 kpa., a przepisy te mają zasadniczy wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowiącego podstawę dokonania subsumcji pod stosowną normę prawną. Odnosząc się do faktu nieprawidłowego wypełnienia przez doręczającego zwrotnego potwierdzenia odbioru postanowienia organu I instancji, zwrócić należy uwagę, iż rolą organów administracji publicznej jest wyegzekwowanie, by przesyłki doręczone adresatom za zwrotnym poświadczeniem odbioru na odwrocie dowodu doręczenia były szczegółowo i prawidłowo wypełniane. Z dokumentu tego musi jednoznacznie wynikać, w jaki sposób przesyłka została doręczona. W przeciwnym razie doręczenie nie może zostać uznane za skuteczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 1999r., sygn. akt I SA/Lu 151/98). W orzecznictwie wskazuje się nadto, że w przypadku wadliwie i niejednoznacznie wypełnionego potwierdzenia odbioru, to organy administracji publicznej muszą wykazać, że doręczenie zastępcze zostało skutecznie dokonane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2003r., sygn. akt III SA 904/01). W niniejszej sprawie organ nie ustalił faktycznej daty odbioru przez skarżącego postanowienia z dnia 17 grudnia 2009 r. samowolnie przyjmując, że ostatecznym terminem w którym skarżący mógł odebrać zaskarżone postanowienie jest dzień 22 grudnia 2009 r. i podając jako dowód zwrotne potwierdzenie odbioru. W ocenie Sądu, organ błędnie przyjął swoiste domniemanie doręczenia postanowienia, podczas gdy w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu na przyjęcie, że data 22 grudzień 2009 r. z pieczęci placówki odbiorczej jest ostatecznym terminem w którym skarżący mógł odebrać zaskarżone postanowienie. Tym samym organ naruszył przepis art. 7, 77 i 107 § 3 kpa., gdyż należy dobitnie podkreślić, że doręczenia rozstrzygnięć organów administracyjnych są doniosłą czynnością w postępowaniu, z której dokonaniem procedury wiążą szeregiem konsekwencji. Z tego właśnie powodu, obwarowane są szeregiem wymogów formalnych, które muszą zostać bezwzględnie spełnione dla jej skuteczności. Decyzja organu nie wywołuje żadnych skutków prawnych, nie staje się częścią obrotu prawnego, o ile nie zostanie w sposób niewadliwy doręczona zainteresowanej stronie (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt VII SA/Wr 700/09). Z uwagi na stwierdzone uchybienia należało uznać, iż w postępowaniu tym doszło do naruszenia ogólnych przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 7, 107 § 3, 134 oraz rozwijającego zasadę prawdy obiektywnej przepisu art. 77 § 1 kpa. Rozpoznając sprawę ponownie organ przed wydaniem rozstrzygnięcia przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia, w sposób nie budzący wątpliwości daty odebrania przez skarżącego postanowienia organu I instancji. W tym celu organ zwróci się do właściwego Urzędu Pocztowego o przeprowadzenie postępowania reklamacyjnego. Stanowisko zaś organu powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. W konsekwencji wskazanych wyżej naruszeń przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w punkcie I wyroku. Orzeczenie o niewykonaniu zaskarżonej decyzji, w punkcie 2 wyroku, oparto o przepis art. 152 p.p.s.a.